(Ir)racjonalny prawodawca jako Królowa Kier
Łukasz Warzecha 12.06.2018

Istnieje coś, co nazywa się założeniem racjonalnego prawodawcy (ustawodawcy). Założenie to rozpatrywano w tysiącach książek, traktujących o zachodniej doktrynie prawnej, jednak w największym skrócie i uproszczeniu sprowadza się ono do przekonania, że skoro prawodawca jest racjonalny, to nie może tworzyć nieracjonalnego prawa, a więc w konstruowanych przez niego przepisach należy szukać sensu, a nie interpretować je w sposób ten sens wykluczający. Problem w tym, że dziś w Polsce to założenie chwieje się bardziej niż kiedykolwiek.

 

Teoretycy prawa uznają, że założenie o racjonalności prawodawcy jest w swojej istocie idealistyczne i może przegrywać w starciu z rzeczywistością – czego właśnie na potężną skalę jesteśmy świadkami. Jest kilka powodów.

Podstawowym problemem jest już sama definicja racjonalności. Obrońcy państwa paternalistycznego, etatystycznego, ekspansywnego są gotowi traktować racjonalność bardzo wąsko, uciekając od oceny zasadności (a więc racjonalności) ingerowania prawem w daną dziedzinę. A to przecież pierwszy etap tworzenia prawa – decyzja, że coś w ogóle trzeba uregulować. Tymczasem w im większą bowiem liczbę dziedzin państwo wkracza z kolejnymi ograniczeniami, tym większa liczba przepisów będzie budziła wątpliwości nawet nie co do swojej wewnętrznej racjonalności, ale co do racjonalności zajmowania się określonymi dziedzinami w ogóle. A przecież można uznać, że gdyby prawodawca był racjonalny, w ogóle nie zabierałby się regulowanie niektórych sfer życia lub nie tworzyłby nowych przepisów, skoro problemy można rozwiązywać w ramach już istniejących. Pod tym względem obecny mocno etatystyczny rząd zaiste bije rekordy.

Racjonalny ustawodawca nie może też myśleć o prawie jako o narzędziu, które w cudowny sposób odmieni rzeczywistość, jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki, to bowiem nie jest podejście racjonalne. Powstaje więc pytanie, czy prawodawca, który projektuje prawo oderwane od rzeczywistości – nie uwzględniające ludzkich nawyków, obyczajów, skłonności oraz istniejącego stanu – jest racjonalny?

Szczególnie często takie skłonności widać w przypadku aktów prawnych, inspirowanych różnego rodzaju wymogami politycznej poprawności albo modami. Sięgnijmy po moją ulubioną dziedzinę, czyli ruch drogowy, a konkretnie – uprawnienia rowerzystów. Pod wpływem mody na gnębienie kierowców, a uprzywilejowywanie rowerzystów, do polskiego kodeksu drogowego wprowadzono w ostatnich latach szereg zmian, które stawiają pod znakiem zapytania racjonalność prawodawcy. Racjonalny prawodawca bowiem myślałby przede wszystkim o tym, żeby uczynić ruch bezpieczniejszym. Nie służy temu jednak ani przepis o tym, że rowerzysta, jadący przy prawej krawędzi jezdni na wprost na skrzyżowaniu ma pierwszeństwo przed skręcającym w prawo samochodem, ani przyznanie rowerzystom pierwszeństwa na każdym przejeździe rowerowym – również tam, gdzie skręcający w prawo kierowcy nawet przy najostrożniejszym sposobie jazdy i przy zatrzymaniu się, nie mają żadnych szans, żeby dostrzec nadjeżdżającego szybko z tyłu, równolegle do nich, rowerzysty. A to jedynie dwa przykłady i tylko z jednej, wąskiej dziedziny. Ustawodawca wydawał się w tym przypadku wierzyć w czary: zrobimy przepis i będzie bezpiecznie.

Podobnie rzecz się ma z wieloma regulacjami, krępującymi wolność obywateli. Racjonalny ustawodawca musi zakładać, że jeżeli obywatelom zabroni się czegoś, co dawało im korzyść czy przyjemność, będą szukali dróg, aby zakazy i nakazy obejść. Racjonalny ustawodawca powinien taki skutek regulacji przewidywać i włączyć go w kalkulację korzyści i strat z wprowadzanych przepisów. Ustawodawca nieracjonalny natomiast będzie się zachowywał jak rozhisteryzowane dziecko, które dostało zdalnie sterowany samochód bez baterii i zamiast zastanowić się, jak ją zdobyć i zainstalować, będzie w szale walić zabawką w podłogę, oczekując, że ta czynność sprawi, iż samochodzik ruszy. Inaczej mówiąc – nieracjonalne prawo nie działa? W takim razie trzeba dodać kolejne artykuły, rozporządzenia, stworzyć kolejne agencje, inspekcje, rzeczników – zamiast uznać, że samo prawo jest zbędne.

Spójrzmy na wprowadzony pod politycznym naciskiem „Solidarności” zakaz niedzielnego handlu (na razie częściowy). Nie tylko łatwo było przewidzieć jego skutki, które już obserwujemy (straty małych sklepów, którym miał pomóc; kłopoty centrów handlowych, a co za tym idzie – przedsiębiorców, którzy są tam najemcami powierzchni), ale i to, że natychmiast wymyślone zostaną różne sposoby, aby handlować mimo zakazu. Celowo nie używam określenia „obejść zakaz”, a tym bardziej „złamać zakaz”, ponieważ wykorzystanie niedoskonałości przepisów nie jest ich „obchodzeniem” ani tym bardziej „łamaniem”. Jeśli przepis w ramach wyjątku na coś zezwala lub czegoś nie zakazuje (przypominam: co nie jest zabronione, jest dozwolone – tę podstawową zasadę prawną potwierdziła niedawno konstytucja dla biznesu), to korzystanie z tej możliwości nie jest żadnym cwaniactwem czy obchodzeniem prawa.

Stworzono zatem prawo, które okazało się dziurawe oraz nie przyniosło spodziewanego skutku, a przedstawiciele „Solidarności” krążą teraz po prorządowych mediach, pohukując groźnie, że trzeba będzie ustawę zaostrzyć. Powstaje zatem pytanie: czy prawodawca zachował się w tym przypadku racjonalnie?

Trzecia kwestia to proces tworzenia legislacji. U podstawy założenia o racjonalnym ustawodawcy leżało czysto teoretyczne przekonanie, że to jeden, koherentny podmiot lub przynajmniej jeden mechanizm, zapewniający spójność uchwalanych przepisów. Polski system pod tym względem wygląda jednak fatalnie, a PiS nie przeprowadził zapowiadanej kiedyś reformy centrum legislacyjnego. Projekty ustaw są produkowane w większości przez rząd, co już samo w sobie budzi poważne wątpliwości, ponieważ w modelu wzorcowym, przy naszym podziale władzy, projekty rządowe powinny być absolutnym wyjątkiem albo w ogóle nie powinny być możliwe. Rząd powinien być od rządzenia, a od projektowania prawa – parlament.

W procesie dyskutowania prawa, w komisjach i podkomisjach, na różnych etapach, prawo bywa wypaczane i psute w stosunku do pierwotnych intencji jego projektodawcy. Posłowie wielokrotnie głosują wyłącznie według partyjnych wytycznych, z pominięciem krytycznych opinii Biura Legislacyjnego Sejmu. W przepisach, będących końcowym efektem tego przepuszczania projektu przez legislacyjną maszynę, nierzadko trudno odnaleźć racjonalny wymiar pierwotnej propozycji. O ile on tam w ogóle był.

Wiem oczywiście, że pozwoliłem sobie w tym tekście na publicystyczne poszerzenie pojęcia racjonalnego prawodawcy w stosunku do ściśle prawniczego sensu tego terminu. Sądzę jednak, że to zabieg zasadny. Warto bowiem dostrzec nieodmienną prawidłowość: im więcej dziedzin chce ustawodawca zagarnąć, im więcej prawa tworzy, im bardziej drobiazgowe są regulacje, w im większym stopniu ulega naciskom, chcąc zaspokoić populistyczne zapotrzebowania politycznych partnerów, zamiast kierować się rzetelną kalkulacją faktycznego zapotrzebowania na nowe przepisy – w tym mniejszym stopniu jest racjonalny. Obywatele to dostrzegają i z czasem zaczynają tworzyć własny, równoległy świat, próbując radzić sobie obok mnożonych w coraz bardziej szaleńczym tempie przepisów. Trochę jak członkowie dworu Królowej Kier w „Alicji w krainie czarów”. Królowa, jak wiadomo, rzucała na prawo i lewo polecenie „uciąć im głowy!”, a skazani doraźnie poddani usuwali się wówczas na moment w cień. Wyroku nikt nie wykonywał, bo było wiadomo, że Królowa i tak zaraz o nim zapomni. Poza tym, gdyby głowy ucinano w oczekiwanym przez nią tempie, wkrótce zabrakłoby poddanych.

Polski ustawodawca poziomem racjonalności coraz bardziej przypomina Królową Kier, a Polacy – jej udręczonych poddanych.