Nowy system podatkowy i jego wrogowie
Robert Gwiazdowski 27.01.2019

Nasz projekt nowego systemu podatkowego jest bardzo zły. Ale istniejący system podatkowy jest dużo gorszy. Bo jak twierdził Jean Baptiste Say – „nie ma dobrych podatków, są tylko mniej złe”. Najgorszy podatek to „akcyza na wynagrodzenia” w postaci podatku dochodowego od osób fizycznych i składek ubezpieczeniowych płaconych przez pracodawcę i potrącanych pracownikowi. Ta akcyz powoduje, że gdy pracodawca płaci 4.830 zł pracownik otrzymuje 2.850 zł. 1980 zł inkasuje państwo. Ma to fatalne konsekwencje gospodarcze, społeczne, demograficzne, finansowe i polityczne. Żeby obniżyć ten najgorszy z możliwych podatków, trzeba podwyższyć inne – też złe, ale nie tak bardzo.

 

Niestety, zmiany mają wielu wrogów. W jednym w zasadzie szeregu kroczą:

  • przeciwnicy polityczni, nawet w jednym obozie, którzy, jak w starym porzekadle, „na złość mamie gotowi są odmrozić sobie uszy”, rozumiejących, być może, konieczność dokonania zmian, ale nie mogących sobie pozwolić na to, aby wprowadzili je inni,
  • populiści zabiegający o głosy wyborców przy pomocy haseł ideologicznych sprzed stulecia,
  • niektórzy ekonomiści,
  • urzędnicy, dla których system podatkowy im bardziej skomplikowany tym lepszy, gdyż daje im większe możliwości dowolnej interpretacji przepisów i podejmowania arbitralnych decyzji,
  • niektórzy wydawcy żyjący z wydawania wciąż nowych książek o tych samych podatkach,
  • doradcy podatkowi potrzebni podatnikom nie rozumiejącym obowiązujących przepisów,
  • legalni beneficjenci systemu ulg podatkowych, dla których wykorzystywanie tych ulg jest jedyną racją bytu,
  • mafiosi podatkowi

Gdy w roku 1998 Leszek Balcerowicz, przewodniczący w tym czasie Unii Wolności i sprawujący funkcję Ministra Finansów i Wicepremiera, podchwycił postulat wprowadzenia podatku liniowego, głoszony od lat przez Centrum Adama Smitha, zanim jeszcze zdążyło negatywnie zareagować znajdujące się wówczas w opozycji SLD, pierwsi skrytykowali go ówcześni koalicjanci Unii Wolności z Akcji Wyborczej Solidarność. Dezinformacje, manipulacje, propaganda – to było wszystko z czym spotkała się nie pozbawiona wad, ale odważna koncepcja, która uczyniłaby z Polski lidera reform podatkowych. Gdy w roku 2003 o podatku liniowym wspominał Premier Leszek Miller, w słynnym tygodniu po referendum akcesyjny o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, gdy na dobre rozkwitł konflikt pomiędzy Premierem i Prezydentem Aleksandrem Kwaśniewskim, najbardziej zaatakowali pomysł Premiera ci liderzy Sojuszu Lewicy Demokratycznej, którym było znacznie bliżej do tak zwanego „Dużego Pałacu”.

Inni politycy z populistycznych haseł sprzed stulecia uczynili swoje credo wyborcze. Dlatego operują postulatami obrony najbiedniejszych, których nie stać na buty, gdy bogacze pławią się w luksusie na Bermudach, za pieniądze które „należą się” tym najbiedniejszym. Jak pokazują wyniki wyborcze, tego typu hasła zdobywają poklask pewnego odsetka nic nie rozumiejących wyborców. Są one także „medialne”, jak każde ekstremum, i dlatego funkcjonują w społecznej świadomości, dzięki ich odpowiedniemu nagłaśnianiu.

Przeciwnikami zmniejszania i upraszczania podatków są także – jak już była o tym częściowo mowa – ekonomiści reprezentujący makroekonomiczną teorię popytu. Ich głównymi pracodawcami są rządy. To całkiem naturalne, że prześcigają się oni w tworzeniu uzasadnień dla polityki gospodarczej miłej sercu politykom dającym im zatrudnienie. Już dwieście lat temu pisał Sully w swoich pamiętnikach, że „istnieje pewien rodzaj pochlebców – doradców, którzy starają się przypodobać monarsze, podsuwając mu bez przerwy pomysły, mające mu dostarczyć pieniędzy; są to ludzie, którzy (…) pragnąc polepszyć swoje położenie materialne, widzą, że pozostała im jedynie nieszczęsna umiejętność ssania krwi ludów, umiejętność, przy pomocy której starają się wpłynąć na króla w swoim własnym interesie”. Jedynym, co się zmieniło w ciągu minionych dwustu lat jest to, że coraz mniej jest królów, ale za to coraz więcej takich doradców.

Grupą nie zainteresowaną uproszczeniem systemu podatkowego jest także biurokracja rządowa, która „podejmuje swe decyzje w oparciu o znajomość przede wszystkim swoich interesów, a nie interesów społeczeństwa”. Jak twierdzi Milton Friedman, „z samej swojej natury biurokracja ma tendencję do kierowania się swoimi własnymi prawami. Tak jak każdy z nas ma tendencje do przedkładania swoich interesów nad cudze”. Rząd i wszyscy parlamentarzyści nie są nawet w stanie zaznajomić się ze szczegółami przepisów podatkowych. Samo ich przeczytanie nastręcza poważnych problemów osobom, nawet z wyższym wykształceniem, nie będącym specjalistami w tej dziedzinie, nie mówiąc już o ich dokładniejszym zbadaniu i ocenie. Mimo to uchwalają oni prawa, choć często sami nie wiedzą jakie, głównie za radą i pod naciskiem sztabu biurokratów. Friedman cytuje w związku z tym słowa Deklaracji Niepodległości: „Utworzył on (król Jerzy III) mnóstwo nowych urzędów i przysłał tutaj roje urzędników, aby nękali naszych obywateli i przejadali ich majątek”. Był to jeden z powodów Rewolucji Amerykańskiej. Te same uwagi można odnieść do obecnej sytuacji w Polsce. Nie ma tylko króla, na którego można zrzucić winę. Są jednak biurokraci. Zdaniem Friedmana, „kluczowe cechy charakteryzujące biurokratów to: po pierwsze – wydawanie przez nich pieniędzy innych ludzi; po drugie – to, że ich dolna granica efektywności, będąca dowodem sukcesu, jest bardzo odległa i trudna do zdefiniowania. W tych warunkach głównym bodźcem dla każdego biurokraty jest stanie się potężniejszym – i jest to prawdą niezależnie od tego, czy kieruje się on interesami ogólnymi i nieegoistycznymi, czy wąskimi i egoistycznymi”.

Autor Tyranii status qou uważa, że wina tego stanu rzeczy nie leży w charakterze poszczególnych ludzi, którzy służą jako biurokraci. Tak jak w przypadku innych grup zawodowych, niektórzy z nich są leniwi, niekompetentni i nieudolni. Ale na ogół są oni uczciwymi i przykładnymi obywatelami. Wielu z nich poświęca się spełnieniu celów, do których zostali najęci. „Problemem nie są jednak ludzie jako jednostki; problemem jest system”. Jak zauważył Lord Acton, biurokracja nie jest czymś sztucznym, narzuconym z zewnątrz; jest ona naturalnym wytworem procesu kształtowania się społeczności zdominowanej przez pracowników najemnych. Nie ma rządów, które byłyby odporne na pokusy. Ale tylko biurokracja zawiera sama w sobie dążenie do przejęcia steru naszego życia. „Przyświeca jej przekonanie, że władza wie lepiej, co jest dla nas dobre, oraz porażający swym pedantyzmem cel (…) przejęcia za nas odpowiedzialności, wydzielania nam kaszki, układania nas do snu, sprawdzania czy jesteśmy dobrze przykryci i czy na pewno włożyliśmy szlafmycę.”

W Polsce ten system jest szczególnie zły. Ważną pozycję kosztów utrzymania aparatu skarbowego przez lata stanowił fundusz specjalny, na który składa się 20% nałożonych przez ten aparat kar, grzywien i wykrytych uszczupleń podatkowych. W roku 1996 każdy z 48.879 pracowników aparatu skarbowego otrzymał z tego funduszu średnio 13.345 złotych premii, podczas gdy jego wynagrodzenie wyniosło w tym czasie 10.081. Urzędnicy byli więc osobiście materialnie zainteresowani, aby na fundusz ten wpłynęły jak największe środki. Dlatego powszechniejszą praktyką było wynajdywanie u podatników jak największej ilości uchybień, za które można nałożyć kary. Argumenty kontrolerów często były wręcz absurdalne. Nikt jednak nie rozlicza ich z ilości uchyleń wydanych przez nich decyzji. Kalkulacja była więc prosta: system podatkowy jest tak skomplikowany, że każdy z podatników z pewnością popełnił jakiś błąd. Nawet jeżeli na skutek odwołania Izba Skarbowa uchyli 50% postawionych podatnikowi zarzutów, a następnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podatnikowi uda się doprowadzić do uchylenia kolejnych 50%, to i tak 25% ustalonych zobowiązań zostanie ściągniętych, z czego 20% trafi do funduszu specjalnego.

Postępowanie biurokratów jest często irracjonalne. Friedman przytacza przykład wysokich urzędników amerykańskiego Urzędu Kontroli Skarbowej (Internal Revenue Service), którzy skłonni są dziś oddać do domu wariatów każdego, kto powątpiewa w efektywność zbierania podatków u źródła, podczas gdy w roku 1942, gdy system ten był wprowadzany, to właśnie oni byli jego głównym przeciwnikiem. „Biurokraci z IRS upierali się, że ich sposób zbierania podatku dochodowego bezpośrednio od podatnika po zakończeniu przez niego roku pracy jest jedynym wykonalnym sposobem”. Całkowitą rację ma więc Richard M. Bird, twierdząc, że ignorowanie administracyjnego wymiaru reform podatkowych jest jednym z najczęściej popełnianych i zarazem największych błędów wynikającym w dużym stopniu z naiwności rzeczników reform lub świadomych działań antyreformatorskich broniącej się przed zmianami administracji skarbowej, która zawsze uczestniczy w przygotowywaniu planu reform. Potwierdzeniem tej tezy może być fakt, że Bank Światowy bardzo często udzielenie pożyczki uzależnia od dokonania przez dane państwo zmian w sposobie naliczania i pobierania podatków.

Funkcjonowanie administracji skarbowej jest jednym z zasadniczych warunków ukształtowania optymalnego, z punktu widzenia neutralnej ekonomicznie alokacji czynników produkcji, systemu podatkowego. Z tego punktu widzenia zwrócić należy uwagę zarówno na prawne podstawy działania administracji skarbowej, odróżniając przy tym akty normatywne oraz zalecenia i pisma ogólne Ministerstwa Finansów, a także na relację w stosunkach obywatel – podatnik a administracja skarbowa, ze szczególnym uwzględnieniem prawnych gwarancji poszanowania praw obywatelskich w sprawach podatkowych oraz charakteru decyzji podatkowych, zwłaszcza w świetle orzecznictwa NSA i Trybunału Konstytucyjnego.

Niektórzy urzędnicy odnoszą też dość duże partykularne korzyści z komplikowania systemu podatkowego. Szczególną pozycję mają urzędnicy ministerialni, którzy tworzone przez siebie przepisy interpretują na niezliczonych wykładach, konferencjach i w licznych publikacjach. Swoistym fenomenem może być to, że po ukazaniu się w piątek ważnego rozporządzenia Ministra Finansów, w poniedziałek na półkach księgarskich ukazują się dwie książki wysokich urzędników Ministerstwa Finansów zawierające komentarz z wykładnią nowych przepisów, czasami zresztą sprzeczne ze sobą.

Z takiego stanu rzeczy korzyści czerpie też lobby wydawnicze. W porównaniu z książkami o innej tematyce, cena książek z zakresu prawa podatkowego o takiej samej objętości, formacie, jakości druku i papieru jest od 10, do nawet 40% wyższa. A przecież książki z literatury czy innych dziedzin nauki kupuje się często raz w roku. Natomiast zbiór przepisów podatkowych obowiązujących w danym roku wielu podatników kupuje co roku.

Skomplikowany system podatkowy jest też na rękę doradcom podatkowym. Podatnicy prowadzący działalność gospodarczą nie są w stanie poradzić sobie w gąszczu przepisów. Stawki wynagrodzenia godzinowego najlepszych specjalistów w branży dawno przekroczyły równowartość 300 USD. Nie mogą oni być rzecznikami uproszczenia systemu podatkowego. Elżbieta Mączyńska nazywa ten stan rzeczy „hubą podatkową”. Zaobserwowała ona działanie w systemie podatkowym klasycznego prawa epidemii znanego środowisku medycznemu, które powiada: „jeśli tobie się polepszyło, to twojemu lekarzowi się pogorszyło”. Im bardziej chory system podatkowy, tym więcej pacjentów mają lekarze – doradcy podatkowi. Nie bez przyczyny, gdy reformę systemu podatkowego zapowiedział w Niemczech jeszcze kanclerz Kohl – doradcy podatkowi odpowiedzieli…. zapowiedzią strajku.

Doradcy mijają się zresztą w drzwiach obrotowych z urzędnikami z Ministerstwa Finansów. Doradcy zostają ministrami, ministrowie zostają doradcami.

Są też liczni beneficjenci systemu ulg i zwolnień, którzy cały sens prowadzonej przez siebie działalności opierają na wykorzystywaniu różnych kruczków podatkowych. A próby zmiany raz wprowadzonego i źle funkcjonującego systemu zawsze napotykają zdecydowany opór dotychczasowych beneficjentów. Dowiódł tego system przywilejów dla Zakładów Pracy Chronionej. Nie jest to zresztą specyfika wyłącznie polska. Na początku lat 80-tych w Stanach Zjednoczonych Kongres dostrzegając szereg nadużyć w funkcjonowaniu programów pomocy dla niepełnosprawnych próbował zaostrzyć warunki jej przyznawania. Jak pisze Buchanan, „spotkało się to jednak z tak gwałtownym odrzuceniem przez politycznych recypiantów, że Kongres zmienił diametralnie swoją politykę”.

Mafie podatkowe też funkcjonują dzięki korzystaniu z mechanizmów podatkowych – głównie z możliwości „odliczenia VAT” i zróżnicowaniu stawek akcyzy. To za sprawą przepisów podatkowych olej opałowy cudownie zmienia się w napędowy, albo jeździ po Europie i udaje na każdej granicy że to jest olej inny.

I te właśnie powody sprawiają, że w większości państw obowiązuje skomplikowany system podatkowy.