Budżet – powrót do przeszłości
Robert Gwiazdowski 28.08.2019

Bardzo modne stały się rozmowy o budżecie. Tym razem budżet będzie historyczny – bez deficytu. Jestem zwolennikiem zrównoważonego budżetu więc przyjąłem tę wiadomość bardzo dobrze. Zwolennicy Keynesa mogą mieć z tym problem. Ja mam problem inny. Budżet można równoważyć: (i) zwiększając podatki, (ii) zmniejszając wydatki), (iii) zwiększając trochę podatki i zmniejszając trochę wydatki, (iv) stosując kreatywną księgowość. Nie wiem czy gorsze jest rozwiązanie (i) czy (iv). Najgorsze jest połączenie (i) i (iv). A jako, że o budżecie już parę razy w życiu coś tam pisałem, to postanowiłem przypomnieć, co pisałem. Zostawię tu to tak jak kiedyś napisałem.  Na początku 2002 roku, tuż po zwycięstwie wyborczym SLD, gdy ministrem finansów został Marek Belka napisałem, że:

 

„Czytając budżetu na rok 2002, w zestawieniu z planowanymi zmianami w ustawach podatkowych, chciałoby się rzec: Keynes (jak kiedyś Lenin), wiecznie żywy.

Najbardziej istotnym elementem teorii Keynesa było wskazanie celowości znacznego poszerzenia zakresu oddziaływania państwa na gospodarkę i jej kontrolowania przez administrację publiczną. W jego modelu rząd działa jak Deus ex machina, wprowadzając ład ekonomiczny odpowiednio sterując popytem poprzez wzrost wydatków państwowych.

W teorii tej nie zwraca się uwagi na różnicę pomiędzy dochodami brutto, a dochodami po opodatkowaniu. Podatki rozpatrywane są jedynie pod kątem ich wpływu na dochody podatników, które stanowią podstawę konsumpcji, a przez to gloryfikowanego popytu. Dla utrzymania efektywnego popytu konieczny jest wzrost wydatków rządowych. W okresie depresji zaś, ponieważ maleją wpływy budżetowe z uwagi na zmniejszenie podstawy opodatkowania, należy zwiększyć stawki podatkowe i/lub emisję pieniądza nawet kosztem zwiększenia deficytu budżetowego. Produkcję zaś traktuje się jako “daną”, zapominając, że manna ostatni raz padała sama z nieba, gdy Naród Wybrany uciekał z Egiptu podążając do Ziemi Świętej. Później mannę ludzie musieli już sami wyprodukować. Ani Keynes, ani jego kontynuatorzy nie przejmowali się taką drobnostką jak bodźce i warunki do rozwoju przedsiębiorczości. Zapytany onegdaj jakie mogą być skutki jego poglądów w dłuższej perspektywie czasowej Keynes odpowiedział, że w dłuższej perspektywie czasowej wszyscy będziemy martwi. Nic więc dziwnego, że w jego teorii tak bardzo gustują politycy różnej maści. Dla nich najważniejsza jest bowiem perspektywa czteroletnia: do kolejnych wyborów. Pokłosie tej teorii widoczne jest, niestety, w budżecie na rok 2002. Twórcy budżetu zachowują się podobnie jak księgowi Enronu – fałszują księgi rachunkowe. Aby deficyt w roku obecnym nie był zbyt duży, ukrywają znaczną część wydatków pod postacią różnych poręczeń. Mają one gwarantować niesprecyzowane bliżej przedsięwzięcia gospodarcze, które ożywią inwestycje i popyt. Poręczenia te będą udzielane przez rząd – ergo przez podatników, gdyż to na nich spadnie ciężar pokrywania zobowiązań gwarancyjnych. Jeżeli jakieś przedsięwzięcie jest ekonomicznie opłacalne na jego sfinansowanie zawsze znajdują się pieniądze, których na rynkach międzynarodowych jest dostatek. Jak rząd ma jakieś ciekawe propozycje proszę o telefon. Jeżeli jednak do podjęcia inwestycji potrzebne są gwarancje rządowe, z ich opłacalnością musi być krucho. Zapłacą więc za nie podatnicy. Wcześniej, czy później. Zyskają zaś ci, którzy te poręczenia otrzymają. Jak być może napisałby Kisiel: „zgadnij koteczku którzy?”.

Gwoli sprawiedliwości trzeba przyznać, że nie jest to pierwsza operacja tego typu. Podobną przeprowadził profesor Balcerowicz wyrzucając poza budżet zobowiązania ZUS. Bardzo krytykował go za to posunięcie… profesor Belka. Punkt widzenia wciąż zależy od punktu siedzenia. W przypadku polityków te punkty się jednak zmieniają. W przypadku podatników natomiast pozostają zawsze niezmienne. Bez względu na to kto rządzi.

Posłowie zafundowali ministrowi Belce dodatkową niespodziankę. Zapatrzeni w fusy w szklance wywróżyli, że przychody z podatku VAT będą wyższe od zakładanych. Już nawet rozdysponowali wpływy z tego tytułu. Jak się pomylą nic im przecież nie grozi – nikt ich nie wsadzi do więzienia za narobienie długów. Do więzienia (naprawdę) mogą pójść co najwyżej podatnicy, jak nie zapłacą zwiększonych podatków. A żeby deficyt budżetowy się nie zwiększył posłowie sięgną pewnie po nowe podatki.”

Dziś po latach mogę dopisać, że tak właśnie było – wróżenie z fusów się nie powiodło, więc posłowie sięgnęli po nowe podatki.

Do tematu budżetu wróciłem na początku 2008 roku. Wtedy minister Ziobro też był na pierwszych stronach gazet, tylko wtedy to Ziobro był „przykrywką dla budżetu” a dziś jest odwrotnie. Pisałem wówczas, że:

„W natłoku informacji o laptopie Ministra Ziobry niezauważona specjalnie przeszła „filipka” Pana Arabskiego, który pełni chyba jakąś ważną funkcję w Kancelarii Premiera, że w ramach oszczędności zlikwidowano „hobbystyczny” zespół do spraw budżetu zadaniowego.

Jako że na starość pamięć już nie ta, co dawniej postanowiłem sprawdzić w Programie PO. I co tam znajduję? Otóż w rozdziale 4 pt. „Polska zdrowych finansów i niskich podatków. Nowoczesna gospodarka.” znajduje się podrozdział: „Zmiana organizacji zarządzania finansami publicznymi”, w którym czytamy:

„Coraz powszechniej stosowaną na świecie metodą jest zarządzanie zorientowane na osiąganie zaplanowanych rezultatów (zarządzanie poprzez cele i rezultaty). Metoda ta opiera się na odpowiedniej metodologii przygotowywania i rozliczania budżetu. Przede wszystkim na przyznawaniu pieniędzy budżetowych na zadania (budżet zadaniowy), możliwość przesuwania funduszy budżetowych na kolejne lata (zasada n+2) oraz wprowadzenie budżetów wieloletnich.

Każdy dział administracji rządowej powinien mieć określone zhierarchizowane cele działania. Ministrowie i szefowie agend rządowych będą rozliczani przez premiera z porównania tego, co zamierzali, z tym, co osiągnęli, na podstawie wskaźników wykonawczych, monitorowanych przez określony departament w kancelarii premiera.

Dalej jest akapit zatytułowany… a jakże: Budżet zadaniowy. A w nim takie oto stwierdzenia: „Ministrowie nie powinni dostawać funduszy na funkcjonowanie ich urzędów, lecz na realizację zadań, służących do osiągnięcia zaplanowanych celów. Co więcej, powinni umieć udowodnić, że danego zadania nie da się zrealizować w inny, tańszy sposób. Po zakończeniu roku muszą być rozliczani z tego, czy wykonali całe zadanie, czy koszty nie przerosły kosztów zakładanych pierwotnie i czy udało im się wygospodarować oszczędności”.

Ale dobry budżet zadaniowy ma jedną poważną wadę: trudniej w nim coś „skręcić”.

Dziś mogę napisać, że PiS do swojego pomysłu budżetu zadaniowego, pomysł którego chwaliłem, oczywiście nie wrócił. Bo… „trudniej w nim coś skręcić”.

Rok później wybuchła afera z wykonaniem budżetu za 2008 rok. W tym co wówczas napisałem nie musiałbym nic dziś zmieniać – nawet fragment o wieszających się w celach przestępcach pasuje. A w styczniu 2021 roku fragment o MON też będzie pasował – tylko MON może zastąpić jakieś inne ministerstwo. A pisałem, że:

„Od dwóch dni główny temat mediów (poza oczywiście słabą konstrukcją psychiczną wieszających się w celach jeden za drugim przestępców) to budżet państwa. A dokładniej jego wykonanie za rok 2008. A jeszcze dokładniej – nie wykonanie. Wszyscy strasznie ekscytują się tym, że kolumny w Excelu się nie zgadzają. Z punktu widzenia Ministerstwa Finansów i paradygmatów ekonomicznych obowiązujących w naszym kraju, należałoby to uznać za dużą „wtopę”. Bo przecież Minister Finansów nie zajmuje się niczym innym, tylko tym Excelem. Podobno ten mityczny BUDŻET, to, zaraz po Konstytucji, najważniejsza ustawa w państwie (tak przynajmniej uczy się dzieci na portalu edukacyjnym NBP). Jej nie uchwalenie przez Sejm w wyznaczonym w Konstytucji czasie daje Prezydentowi prawo rozgonienia posłów na cztery wiatry.

Ale tak naprawdę, jakie znaczenie ma ów budżet, dla realnej gospodarki? Dla przedsiębiorstw i gospodarstw domowych? Prawie żadnego. Budżet to jedynie pewien plan. W dodatku nie jest to superprecyzyjny plan lądowania na odległej planecie, tylko plan tego, ile zabierzemy pieniędzy od podatników oraz tego, ile i na co wydamy i ile będziemy musieli pożyczyć, żeby móc wydać więcej niż będziemy mieć.

Z tym wydawaniem zresztą, to budżet nie wszystko wyjaśnia, bo całe mnóstwo w nim „zakładek”, czyli pozycji określanych bardzo eufemistycznym mianem: „pozostałe” albo „inne”.

A na domiar wszystkiego połowa publicznych pieniędzy przez ten, jakże podobno ważny, budżet w ogóle nie przechodzi – tylko przez Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i różne Agencje.

W dobrze zarządzanych firmach obowiązuje zasada: trzymaj koszty, zwiększaj przychody. Jak przychody zaczynają spadać i nie umiesz tego zmienić – zacznij ciąć koszty. I staraj się nie zwiększać kosztów – ale głównie tych stałych, bo jak nie będziesz inwestował, to nie będziesz mógł zwiększyć przychodów. 

W życiu realnym o wiele ważniejsze jest więc to, co się tworzy i jakie się ma do tego warunki by tworzyć, niż jakiś mityczny „budżet”. A warunki do tego by tworzyć, zależą między innymi od tego, ile państwo nam zabiera, a ile zostawia z tego, co wcześniej wytworzyliśmy, od tego, ile czasu mitrężymy na wywiązywanie się z różnych absurdalnych obowiązków, którymi jesteśmy obarczani przez rząd i ile musimy na to wydać.

To, na co rząd nasze pieniądze będzie wydawał, ma pewne znaczenie, ale też nie pierwszoplanowe. Oczywiście lepiej byłoby zbudować kawałek jakiejś autostrady, niż utrzymywać komisję Przyjazne Państwo, która będzie się teraz pewnie zajmowała nowelizacją przepisów o zatrudnianiu strażaków, czy ponosić koszt kontroli jaką Pan Prezydent ma zlecić NIK „w sprawie zbadania przyczyn znacznego obniżenia dochodów budżetu państwa w ostatnich miesiącach 2008 roku”

Bez zbędnego obciążania budżetu Najwyższej Izby Kontroli spieszę wyjaśnić, że to jest układ. Układ 24 milionów podatników, którzy albo: (i) nielegalnie ukryli swoje dochody (stąd spadek wpływów z podatków bezpośrednich) i kupowali przed świętami wszystko „na czarno” (stąd spadek wpływów z podatków pośrednich), albo (ii) legalnie mniej zarobili (stąd spadek wpływów z podatków bezpośrednich) więc i legalnie mniej wydali (stąd spadek wpływów z podatków pośrednich). Jaki jest to model układu – nie ma specjalnego znaczenia. Ważne, że jakiś układ być musiał!

Politycy tworzyć niczego nie potrafią, więc tkwią w swoich gierkach i w Excelu z budżetem. Ale program im coś szwankuje. Taki Minister Finansów Australii, czy Nowej Zelandii, to kliknie sobie w komputer i wie jaki jest stan wydatków państwa w danym momencie. A nasz nie wie. I dopiero w styczniu następnego roku może się dowiedzieć, jakie zadłużenie wygenerowały mu, na przykład, szpitale.

Dlatego właśnie konieczna jest zapowiadana przez każdą opozycję i nie wykonywana przez każdy rząd, jak już opozycja staje się rządem, reforma finansów publicznych. I to jest zadanie o wiele ważniejsze niż wymiana złotówek na euro. Do przejrzystości finansów publicznych nie potrzeba żadnego euro, a przejrzystość ta jest dużo ważniejsza od tego, jak się nazywa pieniężna jednostka rozliczeniowa poszczególnych pozycji budżetowych.

Najciekawsze jest w tym całym budżetowym zamieszaniu to, od czego ono się zaczęło. Otóż Ministerstwo Obrony Narodowej zachowało się jak, nie przymierzając, przez lata zachowywały się wielkie sieci handlowe wobec swoich dostawców: finansowało się długiem, nie regulując swoich zobowiązań.”

Po latach powtórzę: budżet to nie jest rzecz jakoś szczególnie ważna. To jest jedynie PLAN. Jeszcze się nie zdarzyło, żeby plan został zrealizowany. Aczkolwiek jeszcze raz podkreślę, że sam plan równoważenia budżetu mi się podoba. I dodam, z uwagi, że inflacja która nam przez minione lata malała, a dziś rośnie, że dla realizacji planów zawartych w budżecie istotna jest właśnie inflacja. Wystarczy ją w ciągu roku zwiększyć, żeby plan zrealizować. Więc na koniec dnia budżet na 2020 będziemy oceniali w 2021 (a nie w 2019) nie tylko po tym, czy zostanie zrealizowany, ale po tym jak zostanie zrealizowany. A jakby w październiku wygrała opozycja to z uwagą posłucham (i skomentuję) co o tym zaprezentowanym właśnie budżecie na 2020 rok powie… jakiś nowy minister Arabski.