Co by było, gdyby…, czyli konstytucyjny bałagan z koronawirusem w tle
Łukasz Warzecha 09.03.2020

Czy jesteśmy przygotowani medycznie na wzrost liczby przypadków COVID-19, wymagających hospitalizacji – nie wiem. Tu opinie są różne. Czy natomiast jesteśmy przygotowani konstytucyjnie na możliwe konsekwencje? Wygląda na to, że nie.

 

Próbowałem sobie ostatnio wyobrazić najgorszy wariant rozwoju wypadków i sprawdzić, jak to wygląda od strony najważniejszych przepisów polskiego prawa. Sytuacje ekstremalne wydają się zawsze tylko hipotetyczne, ale – jak pokazał 10 kwietnia 2010 roku – wydarzają się naprawdę. Wówczas trzeba było zastosować przepis art. 131. Konstytucji RP, mówiący o śmierci prezydenta RP. Do dziś trwa spór, czy ówczesny marszałek Sejmu Bronisław Komorowski nie przejął władzy zbyt szybko, nie czekając nawet na formalne potwierdzenie śmierci Lecha Kaczyńskiego. Nieuregulowana była i pozostaje kwestia, co pełniący obowiązki prezydenta może właściwie robić. A Komorowski robił całkiem wiele. Ba – mało kto dziś pamięta, że po wyborze na marszałka Sejmu 8 lipca 2010 roku przez prawie miesiąc obowiązki prezydenta RP pełnił Grzegorz Schetyna. W tym czasie zdążył między innymi przyznać 195 odznaczeń, choć wydawałoby się, że powinien ograniczać się do decyzji w sprawach jedynie absolutnie niezbędnych. Przyznawanie odznaczeń z pewnością do nich nie należy.

Dziś od czasu do czasu wspomina się o ewentualnym przełożeniu daty wyborów, a także o możliwym wprowadzeniu zakazu zgromadzeń. Gdyby taki zakaz został faktycznie wprowadzony, byłoby to ostre zderzenie walki z koronawirusem z polityką. Jakkolwiek bowiem można by uznać, że z punktu widzenia walki z epidemią taki zakaz jest uzasadniony, to jednak w trakcie kampanii wyborczej uderzałby on we wszystkich kandydatów – poza urzędującym prezydentem. Andrzej Duda nie mógłby oczywiście również organizować konwencji czy spotkań (przynajmniej na więcej niż określona liczba osób), ale jako urzędująca głowa państwa jest obecny w mediach przez cały czas i wiąże się to z wykonywaniem przez niego obowiązków. Byłby ewidentnie w sytuacji uprzywilejowanej wobec pozostałych pretendentów. W warunkach takiej nierównowagi wybory faktycznie należałoby przełożyć.

Tyle że nie jest to łatwe. Marszałek Sejmu termin wyborów jedynie zarządza, ale nie ma mowy o ich przekładaniu czy odwoływaniu. Konstytucja przewiduje jedną sytuację, w której wybory nie tyle są przesuwane, co nie mogą się odbyć. Mówi o tym art. 228 w punkcie 7.: „W czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być skrócona kadencja Sejmu, przeprowadzane referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzane wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu. Wybory do organów samorządu terytorialnego są możliwe tylko tam, gdzie nie został wprowadzony stan nadzwyczajny”. Nie jest w żaden sposób określona i opisana sytuacja, gdy stan wyjątkowy jest ogłaszany już po zarządzeniu wyborów. Nie wiadomo nawet, jaki organ miałby kompetencje do ich odwołania.

Ten sam artykuł powiada, że stan nadzwyczajny można wprowadzić jedynie na podstawie ustawy. Mamy taką ustawę – to akt z 2002 roku o stanie wyjątkowym. Zgodnie z nim uchwałę o konieczności wprowadzenia stanu wyjątkowego kieruje Rada Ministrów do prezydenta RP, który wprowadza taki stan rozporządzeniem. Rozporządzenie trafia do Sejmu, który musi je rozpatrzyć w ciągu 48 godzin, w tym może je uchylić bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Ustawa o stanie wyjątkowym nie mówi natomiast nic o terminie ewentualnie ogłoszonych wcześniej wyborów. Znów widać, że – jak w przypadku konstytucji – ustawodawca w ogóle nie wziął pod uwagę takiej sytuacji.

Nie trzeba pisać, że w czasie stanu wyjątkowego bardzo drastycznemu ograniczeniu ulegają prawa obywateli. Czyli gdyby uznać, że konieczne jest przełożenie wyborów, trzeba by ogłosić stan wyjątkowy, ale to oznaczałoby zarazem potężne uprawnienia dla władzy. Inna sprawa, że część takich uprawnień wprowadziła już bezrefleksyjnie przyjęta specustawa o walce z epidemią koronawirusa.

Załóżmy dalej, że taki właśnie jednak wariant się realizuje – epidemia przybiera fatalny obrót, zostaje wydany zakaz zgromadzeń, wybory muszą być przełożone, a zatem rząd decyduje się skierować do prezydenta uchwałę w sprawie konieczności ogłoszenia stanu wyjątkowego. Już w tym momencie mamy konflikt interesów, bo prezydent w obecnej sytuacji ogłaszałby stan wyjątkowy, przedłużający jego własną kadencję. Czy jednak faktycznie – przedłużający?

Tu robi się naprawdę ciekawie, bo ani konstytucja, ani – o ile wiem – żadne inne przepisy nie przewidziały sytuacji, w której z powodu stanu wyjątkowego nie mogą się odbyć zaplanowane już wybory prezydenckie, przy czym kadencja prezydenta upływa w czasie wynikającej z przepisów o stanie wyjątkowym karencji.

Załóżmy, że stan wyjątkowy zostałby ogłoszony na początku maja i trwałby miesiąc. Oznaczałoby to, że najwcześniej wybory mogłyby się odbyć na początku września, podczas gdy kadencja Andrzeja Dudy kończy się 6 sierpnia. Przez przynajmniej miesiąc mielibyśmy sytuację, której jedynym opisem jest lakoniczne stwierdzenie art. 287.: „kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu”.

Jak interpretować takie okoliczności? Czy w tym czasie prezydent sprawuje urząd z pełnią swoich uprawnień? Ba, z pełnią powiększonych uprawnień, gdyby wciąż trwał stan wyjątkowy, dający prezydentowi takie kompetencje? Chyba tak, bo żadne przepisy nie przewidują w tej sferze żadnego ograniczenia. Ale to z natychmiast wywoła zasadne zresztą perturbacje i wątpliwości: nie dość, że prezydent skończył kadencję i trwa na stanowisku na mocy lakonicznego zapisu konstytucji, to jeszcze z wyjątkowymi uprawnieniami. Żaden przepis nie precyzuje w dodatku, kto miałby formalnie „odwołać” zarządzone już wybory ani czy ich nowy termin trzeba na nowo ogłosić czy też z automatu odbywają się w pierwszą niedzielę po zakończeniu okresu karencji.

Mam oczywiście nadzieję, że wszystko to pozostanie w sferze rozważań czysto teoretycznych. Jestem też pewien, że wśród konstytucjonalistów natychmiast pojawiłoby się dziesięć alternatywnych interpretacji przepisów, z których część byłaby uzależniona od tego, z którym obozem dany prawnik by sympatyzował. Chcę jedynie pokazać, że najważniejsze regulacje, stanowiące podstawę funkcjonowania polskiego państwa, są pełne luk i niedopowiedzeń, co gorsza – dotyczących sytuacji skrajnych i podbramkowych, w których akurat wszystko powinno być szczególnie jasne i klarowne. To jeszcze jeden powód, aby zmienić konstytucję z 1997 roku, ale z powodu nieudolności prezydenta Andrzeja Dudy i gierek wewnątrz obecnego obozu władzy ta szansa została, jak się zdaje, zmarnowana na wiele lat.