Państwo i Prawo
Czy polskie prawo sprzyja dronom? Przegląd legislacyjny WEI
29.09.2020

We wtorek 29 września odbył się Przegląd legislacyjny w ramach cyklu regularnych spotkań organizowanych przez Warsaw Enterprise Institute. Spotkania mają formę panelu dyskusyjnego, w którym udział biorą przedstawiciele administracji, biznesu i organizacji pozarządowych. Tym razem zaproszeni eksperci dyskutowali wokół rynku dronów oraz wpływu polskiego i europejskiego prawa na rozwój branży bezzałogowych statków powietrznych w Polsce.

 

W panelu udział wzięli:

  • Tomasz Kłosowicz – Kierownik Działu Rozwoju Biznesu w Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej
  • Witold Sławiński – Adwokat / Partner SDZLEGAL SCHINDHELM
  • Adriana Gostępska – Adwokat SDZLEGAL SCHINDHELM
  • Robert Fintak – Prezes Zarządu Terra Hexen Sp. z o.o.
  • dr Jacek Raubo – Prezes Zarządu Fundacji Instytutu Strategii i Bezpieczeństwa
  • Paweł Waligóra – Główny specjalista ds. systemów bezzałogowych na Uniwersytecie Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie
  • Juliusz Sabak – Redaktor Defence24
  • Mateusz Gilewski – Dyrektor WEI (moderacja)

Dyskusję otworzył Mateusz Gilewski, dyrektor WEI: Bezzałogowe statki jeszcze kilka lat temu były technologią zarezerwowaną wyłącznie dla wojska. I choć do dzisiaj najwięcej dronów trafia właśnie do armii, ich popularność i ilość zastosowań wśród cywilów rośnie bardzo szybko. Według opublikowanej w 2019 roku białej księgi bezzałogowych statków powietrznych, wartość integracji dronów do gospodarki to 576 mld zł w latach 2017-2026. Natomiast wartość samego rynku dronów to ponad 3 mld zł. Warto podyskutować na ile przedstawiona prognoza jest realna, czy rzeczywiście drony to technologia przyszłości która zrewolucjonizuje rynek.

Druga ważna kwestia to legislacja. 1 lipca 2020 roku w Polsce miały zacząć obowiązywać nowe europejskie przepisy, których celem jest kompleksowe uregulowanie oraz ujednolicenie zasady wykonywania lotów bezzałogowymi statkami powietrznymi (BSP). Urząd Lotnictwa Cywilnego szacuje, że nowe regulacje obejmie ok. 200 tysięcy użytkowników systemów bezzałogowych w Polsce. Z uwagi na pandemię COVID-19, do końca roku nadal zastosowanie mają dotychczasowe przepisy krajowe, implementacja europejskich przepisów nastąpi pół roku później. Co tak na prawdę te nowe przepisy oznaczają w praktyce? Warto jednocześnie zapytać szerzej: czy nie jest przypadkiem tak, że prawo – czy to na szczeblu unijnym czy krajowym – hamuje branżę BSP? Czy prawo nadąża za dronami, za gwałtownymi przemianami w obszarze nowych technologii? A przy okazji czy umiemy zdefiniować także inne bariery i przeszkody w rozwoju rynku dronów w Polsce?

Tomasz Kłosowicz: Polska Agencja Żeglugi Powietrznej jest odpowiedzialna za zapewnianie służb żeglugi powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej. Uczestniczymy w procesie stanowienia prawa, w tym tego związanego z bezzałogowymi statkami powietrznymi (BSP), w myśl zasady, że nie ma dobrego prawa bez wiedzy operacyjnej i praktycznego doświadczenia. Jednakże stanowienie prawa to nie jest domena PAŻP tylko Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Naszą rolą nie jest także nadzór nad rynkiem BSP. My ten rynek chcemy współtworzyć i rozwijać, ale robimy to w zakresie powierzonych zadań.

W odniesieniu do prognoz dla rynku BSP w Polsce. Integracja lotnictwa załogowego i bezzałogowego, tzn. wdrażanie operacyjnych rozwiązań dronowych, w tym przede wszystkim systemów do zarządzania ruchem BSP to jest skomplikowany i długofalowy proces. To jest proces dłuższy niż rynek by tego oczekiwał. Rynek szybciej dorośnie ze swoimi pomysłami wykorzystywania BSP niż technologiczne i organizacyjne możliwości. Prawo zawsze będzie postępowało trochę wolniej w stosunku do tego czego rynek oczekuje.

Jako PAŻP od marca do lipca br. jako pierwsza agencja żeglugi powietrznej w Europie wdrożyliśmy operacyjnie system do zarządzania ruchem BSP PansaUTM. Jednocześnie PAŻP, Urząd Lotnictwa Cywilnego oraz Ministerstwo Infrastruktury pozyskały środki unijne z Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa. W ramach tego Programu ponad 60 mln złotych, zostanie przeznaczonych na rozwój usług w odniesieniu do systemu zarządzania ruchem BSP PansaUTM oraz na potrzeby różnych podmiotów publicznych, jak m.in. usługa rejestracji operatorów BSP czy usługa analizy bezpieczeństwa operacji BSP.

W zakresie rynku systemów antydronowych, wyróżniłbym trzy elementy, które wpływają na to, że ten segment rynku BSP w Polsce się jeszcze dostatecznie nie rozwinął. Po pierwsze, musimy obiektywnie przyznać, że ilość incydentów w strefach kontrolowanych lotnisk, jest niewielka. Środowisko operatorów BSP w Polsce to dobrze wyedukowana grupa. Po drugie, o ile mamy w Ustawie Prawo lotnicze rozdział odnoszący się do operacji BSP a w tym rozdziale określone kto może takiego drona przejąć, unieruchomić lub zniszczyć, to niestety to prawo nie współgra z m.in. przepisami Prawa telekomunikacyjnego, które związane są z najpopularniejszymi technologiami antydronowymi polegającymi na neutralizacji częstotliwości, w których działają BSP. Po trzecie, uważam że niestety w segmencie defence & security brakuje gospodarza, który zająłby się kompleksowo tym tematem. Podsumowując, można takie systemy antydronowe legalnie kupić, ale nie można ich legalnie użyć lub jest to bardzo utrudnione.

W zakresie nowych rozporządzeń unijnych dotyczących rynku BSP, w konsekwencji umożliwią one wyskalowanie biznesu i usług BSP. To jest na pewno duży plus tych przepisów, które ujednolicą prawo w państwach członkowskich UE z korzyścią dla międzynarodowego biznesu, w tym aktywnych polskich firm dronowych.

Witold Sławiński: Liczby dotyczące rozwoju rynku bezzałogowych statków powietrznych w Polsce wydają się być bardzo optymistyczne. Jakkolwiek szacowanie każdego rynku zależy w dużej mierze od metody badawczej. Z tego też powodu trudno jednoznacznie ocenić, czy podane w Białej Księdze Rynku Bezzałogowych Statków Powietrznych wartości są realne, czy może nieco przeszacowane. Aczkolwiek nie ulega wątpliwości, że rynek BSP oraz usług towarzyszących jest rynkiem rozwijającym się bardzo szybko i dynamicznie. Świadczy o tym chęć uregulowania tego rynku na poziomie ogólnoeuropejskim przez Komisję. Legislatorzy na poziomie krajowym oraz unijnym próbują nadążyć za rozwojem branży, stąd 31 grudnia br. zaczną w Polsce obowiązywać dwa nowe rozporządzenia dotyczące regulacji rynku dronowego. Również krajowe ustawodawstwo będzie dostosowane do nowych przepisów unijnych. Nie ulega wątpliwości, że branża się rozwija, a prawo próbuje za tym rozwojem nadążyć.

Prawo bardzo często jest czymś wtórnym w stosunku do rozwoju innowacyjnych branż, czy dziedzin gospodarczych. Dokładnie taka sytuacja występuje w przypadku dronów. Analizując bariery, warto skupić się na kwestii przepisów wynikających z Prawa zamówień publicznych. Dlaczego technologie nie są zamawiane przez zamawiających w Polsce i to pomimo, że mamy w kraju dobre, polskie rozwiązania i nowoczesne technologie? Niestety brakuje świadomości po stronie zamawiających odnośnie kwestii technologicznych. Zanim zamawiający zamówi cokolwiek, w trybie PZP, czy dostawę czy usługę, to musi opisać przedmiot zamówienia. Ale żeby to zrobić, zamawiający musi wiedzieć, co chce zamówić, musi mieć świadomość po pierwsze swoich potrzeb, a po drugie musi dopasować opis przedmiotu zamówienia do tego, żeby te potrzeby zostały spełnione. Być może warto, żeby producenci sprzętu, dystrybutorzy, usługodawcy pozostawali w kontakcie z zamawiającymi, w takim sensie, żeby namawiać ich na procedurę dialogu technicznego. To jest taka procedura, która zamawiającego do niczego nie zobowiązuje, natomiast pozwala mu zorientować się, jakie rozwiązania na rynku funkcjonują, żeby chociażby móc swoje potrzeby w przetargu opisać w sposób odpowiedni. Ten tryb, dialog techniczny, był wprowadzony w nowelizacji PZP z 2013 roku po to, żeby ułatwić zamawiającemu proces nabycia konkretnej usługi czy dostawy, w przypadku gdy nie wie jakie są jego potrzeby w tym zakresie, albo nie wie jak je opisać. Niestety, przez pewien czas uważano wręcz, że dialog techniczny to jest coś złego, że to niedozwolony kontakt pozaprzetargowy z przyszłymi wykonawcami. Nic bardziej mylnego. To moim zdaniem jedna z najważniejszych barier w rozwoju rynku dronów w Polsce.

Dotychczas w Polsce mieliśmy do czynienia z systemem rozrzuconych przepisów dotyczącym uregulowania lotów, czy innych procedur dotyczących BSP. Prawo lotnicze w kilku artykułach wspominało o dronach, w kilku przypadkach odsyłało do rozporządzeń wykonawczych ministra transportu, które definiowały wybrane kwestie, ale nie był to system przejrzysty, intuicyjny. Chciałbym też zwrócić uwagę, że prawo polskie rozróżniło sposób regulacji od sposobu używania drona, w zależności czy było to użycie sportowe, rekreacyjne czy też inne niż sportowe bądź rekreacyjne, czyli w domyśle komercyjne. Komercyjne użycie drona było regulowane i poddane większej kontroli państwa.

Od 31 grudnia br. będą w Polsce stosowane przepisy dwóch rozporządzeń unijnych – rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2019/947 oraz rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2019/945. To pierwsze rozporządzenie dotyczy głównie kwestii operacyjnych, przelotów dronów, uprawnień, kategorii. Natomiast rozporządzenie 2019/945 obejmuje głownie producentów, dystrybutorów dronów i dotyczy głownie kwestii normalizacji czy certyfikacji. Ustawodawstwo unijne odchodzi od podziału celu lotów na rekreacyjne, sportowe, lub komercyjne. Zmienia się percepcja regulacji, a podstawowym kryterium jest od teraz kryterium ryzyka, czyli jakie ryzyko niesie dana operacja powietrzna dla innych użytkowników w powietrzu bądź osób znajdujących się na ziemi. Moim zdaniem implementacja nowych rozporządzeń ma znamiona początku zunifikowanego europejskiego rynku, zarówno pod kątem sprzętowym jak i usług. Oczywiście przepisy krajowe będą precyzować wiele kwestii, na przykład stref geograficznych dotyczących przelotów. Intencją polskiego ustawodawcy jest skoncentrowanie tych przepisów w jednym konkretnym dziale Ustawy prawo lotnicze. Wprowadzony będzie także obowiązek rejestracji operatorów dronów.

Adriana Gostępska: Rynek BSP jest bardzo perspektywiczny, powstaje wiele nowych podmiotów, które działają w tej branży, które w branży BSP zaczynają się specjalizować i rozszerzają swoje marki właśnie o usługi związane z dronami. Rynek stale się poszerza, a to wymaga wdrażania coraz bardziej szczegółowych uregulowań prawnych, również na poziomie europejskim. Już niedługo, z końcem bieżącego roku, wejdą w życie nowe rygorystyczne przepisy, aczkolwiek o pewnym zabarwieniu ogólnym. To oznacza, że prawodawca będzie musiał europejskie regulacje prawne uszczegółowić na poziomie ustawodawstwa krajowego i uczyni to zapewne w Ustawie prawo lotnicze, poświęcając tym przepisom odrębny dział Via ustawy. Rynek dronów jako niezwykle przyszłościowy i dynamicznie rozwijający się sprawia, że drony są wykorzystywane w wielu rozmaitych branżach. Z mojego doświadczenia mogę wskazać, że z dronów chętnie korzysta m. in. branża budowlana (m.in. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad stosuje drony do badania postępów prac podczas budowy dróg i czyni to oszczędzając wiele środków finansowych redukując koszty fizycznej obecności personelu podczas kontroli nad postępem prac), kopalnie (np. Kopalnia Bogdanka również inwestuje w drony), czy też podmioty działające chociażby w branży odpadowej. Drony są też wykorzystywane do monitorowania jakości i czystości powietrza. Podsumowując, branża dronowa w Polsce to jest obszar, który w najbliższych latach będzie się rozwijał bardzo dynamicznie, również wiele firm z sektora defence & space tworzy swoje oddzielne marki dedykowane wyłącznie dronom.

Regulacje prawne dotyczące każdej dziedziny gospodarki powinny być tworzone nie tylko przez teoretyków, ale w konsultacji z praktykami. Nie wyobrażam sobie napisania dobrze jakiejkolwiek ustawy bez konsultacji społecznych, konsultacji z ekspertami w danej dziedzinie. W przypadku regulacji prawnych obejmujących drony ma to szczególne znaczenie.

Mówiąc o barierach w rozwoju rynku dronów, warto jeszcze zwrócić uwagę na sposób dokonywania tego rodzaju zakupów pod reżimem ustawy PZP. Oprócz problemu ceny, jako głównego kryterium oceny ofert, problemem jest także odpowiednie zidentyfikowanie przez zamawiającego swojej potrzeby. Pomocny w tym zakresie może być dialog techniczny, który nadal budzi pewne obawy nie tylko wśród zamawiających, ale i wykonawców. Obawa zamawiających związana jest z potencjalnym wykorzystywaniem swojej przewagi przez wykonawców zainteresowanych przetargiem i uczestniczących w dialogu technicznym do ukształtowania warunków zamówienia w sposób dla siebie preferencyjny. Wykonawcy z kolei obawiają się, że będą potem wykluczeni z przetargu, ponieważ zostanie im postawiony zarzut brania udziału w przygotowaniu postępowania, a to stanowi przesłankę wykluczenia. W związku z tym, obie strony postępowania mają liczne obawy związane z jakimikolwiek konsultacjami prowadzonymi na linii zamawiający – wykonawca. Również z tych względów nadal najczęściej wybieranym trybem jest przetarg nieograniczony, pozbawiony elementu negocjacji. Dodatkowo w przypadku przetargów powyżej progów unijnych musimy być otwarci na wykonawców nie tylko z Polski, ale z całej Unii Europejskiej.

W kontekście nowych przepisów dronowych, które zaczną w Polsce obowiązywać od 31 grudnia br., warto wspomnieć, że już 1 stycznia 2021 roku zacznie także obowiązywać nowa Ustawa prawo zamówień publicznych. Nowe przepisy według ustawodawcy mają być ukłonem dla sektora małych i średnich przedsiębiorców. Zmiany w przepisach mogą być także pewną szansą dla firm działających w sektorze dronowym.

Robert Fintak: Prognozy są bardzo różne, od bardzo optymistycznych do pesymistycznych. Generalnie na rynku ilość podmiotów które faktycznie funkcjonują i handlują dronami, tworzą lub dostarczają usługi jest naprawdę ograniczona. Mamy w tym roku kilka bankructw, kilka zamknięć firm czy wycofania się działalności, mamy równocześnie kilka bardzo ciekawych kontraktów. Mój delikatny pesymizm wynika z tego, że ciągle jesteśmy na etapie „poklepywania się po plecach” pomiędzy państwem a producentami, firmami, które reprezentują faktycznie wysoki poziom technologiczny i są w stanie dostarczać bardzo ciekawe, unikatowe rozwiązania. My reprezentanci branży chcielibyśmy, żeby pojawił się wyraźny i namacalny impuls ze strony państwa w postaci współpracy czy realnych zakupów sprzętu i usług. Państwo generuje bardzo dużo potrzeb dronowych, natomiast finalnie nie dochodzi do współpracy. To powoduje, że ciągle niestety jest spora liczba firm, które nie licząc na państwowe kontrakty operuje póki co w takiej bezpiecznej przystani grantowej. Otrzymują finansowanie, np. z NCBR lub z innych instytucji publicznych, ale przeznaczają je na bieżącą działalność badawczą, konsumpcję, na wypłatę pensji. Kiedy kończą się pieniądze, firmy składają nowy projekt. Problem jaki należy dostrzec to to, że projekty nie są finalnie komercjalizowane a państwo nie wspiera w firm w tej komercjalizacji, ponieważ według mnie boi się je kupić i zaryzykować, wybierane są standardowe systemy w większości produkcji chińskiej.

Optymistycznie wygląda rynek bezpieczeństwa dronowego, który będzie rósł bardzo dynamicznie. Szacuje się, że w Europie do 2023 roku rynek ten ma urosnąć do 6-7 mld dolarów jeżeli chodzi o inwestycje w ochronę lotnisk, elektrowni, infrastruktury krytycznej czy zakładów karnych. W samych tylko Niemczech w 2019 roku zanotowano 150 incydentów z udziałem dronów, w tym samym w Polsce tylko lub aż 50. Do kolejnych optymistycznych danych należy informacja, że  w Polsce sprzedano, według danych pochodzących z oficjalnych źródeł, ponad 100 tysięcy jednostek zaawansowanego sprzętu bezzałogowego. Nie mówimy tutaj o dronach z supermarketu, tylko o sprzęcie wartym od 1000 dolarów wzwyż.

Mamy w Polsce już też około 17 tysięcy certyfikowanych operatorów co stawia nas w ścisłej czołówce światowej jeśli chodzi o wykwalifikowane kadry znające zasady, reguły i posiadające umiejętności operowania bezzałogowca.

dr Jacek Raubo: Kwestia dronowa jest dla mnie interesująca pod kątem dwóch elementów. Przede wszystkim przenikania się sfery wojskowej i sfery bezpieczeństwa, ale tego niewojskowego. Powinniśmy widzieć dwie rewolucje. Rewolucja wojskowa to jest ta strategiczna rewolucja. Z drugiej strony, i to w mojej opinii będzie miało w Polsce decydujące przełożenie, to przenikanie na przykład do służb mundurowych, do bezpieczeństwa z branży prywatnej security. Bardzo interesująca jest w tym zakresie sytuacja związana z pandemią COVID-19, to może być dobrym punktem odniesienia. Odwołam się do doświadczeń z Zachodu, w kontekście Francji, Hiszpanii. Generalny przekaz był taki, że odpowiedzią na COVID-19 jest stosowanie BSP. Przykładowo, funkcjonariusze nie zbliżają się grup, które muszą poinformować, że mają się rozejść.

Inną ważną kwestią, z punktu widzenia Polski, jest potencjalny ostry konflikt na rynku dronowym pomiędzy Chinami a Stanami Zjednoczonymi. Z polskiej perspektywy, jestem ciekaw na ile jesteśmy tego świadomi żeby przygotować plan i co najmniej kilka kroków do przodu. To ważny temat do analizy z punktu widzenia interesów państwa oraz rynku strategicznych usług dla państwa.

Z własnego doświadczenia, jako prezes think tanku oraz publicysta portalu zajmującego się kwestiami bezpieczeństwa, mogę powiedzieć, że działamy przede wszystkim u podstaw i widzimy ogromne zapotrzebowanie na wiedzę na przykład ze strony służb mundurowych. Widzę pewien niebezpieczny trend po stronie uczelni wyższych, nie buduje się odpowiedniej świadomości wśród studentów. Mamy jednak spory potencjał na wielu polskich uczelniach, mamy dedykowane kierunki czy specjalizacje dotyczące bezpieczeństwa. Pół żartem, być może powinniśmy mówić o przedszkolach dronowych, o działaniach edukacyjnych skierowanych do jak najmłodszych Polaków, a może i do większości społeczeństwa. Trzeba budować masową świadomość.

Paweł Waligóra: Cały rynek dronów należy podzielić na dwie kategorie. Pierwsza to produkcja dronów, a druga to usługi. Firmy świadczące usługi poradzą sobie doskonale, rynek będzie się rozwijał, będą pojawiały się coraz to nowe usługi, niektóre będą wypierane przez tańsze technologie. Jednak polscy producenci dronów – możemy na palcach dwóch rąk policzyć liczbę takich firm w naszym kraju – borykają się ze swoimi problemami i mają na głowie spełnienie nowych wymogów unijnych, czyli doprowadzenie swoich konstrukcji do takiego stanu żeby po 1 stycznia 2021 roku móc nakleić nalepkę z certyfikatem i móc swojego drona sprzedać. Natomiast rynek usług jest w Polsce sezonowy. W sezonie zimowym bardzo dużo będzie się mówiło o badaniu jakości powietrza i walce ze smogiem. Latem znowu będziemy mieli do czynienia z dronami-ratownikami, natomiast dobrym kierunkiem jest rozwój usług cargo, transport dronami. Transport medyczny i miejsca trudno dostępne to powinien być główny kierunek rozwoju dla transportu. Spotykamy się niestety z problemem w zakresie infrastruktury, nie jesteśmy obecnie dostosowani do wprowadzenia na szeroką skalę usług transportowych. Musimy przede wszystkim dostosować infrastrukturę miejską, wyznaczyć miejsca do awaryjnego lądowania, miejsca do ładowania dronów.

Doszliśmy chyba do momentu, gdy prawo wyprzedziło technologię. W zakresie rozporządzenia 2019/945, nie ma do dnia dzisiejszego ani jednego drona konsumenckiego, którego można kupić i który byłby zgodny z tymi nowymi przepisami.

Juliusz Sabak: Zgadzam się, rynek ma duży potencjał pod warunkiem, że ktoś go będzie wykorzystywał. W środowisku osób zajmujących się dronami funkcjonuje takie pojęcie „grantolot”. To bardzo popularny dron w Polsce: on przestaje latać jak się kończy grant. To jest generalny problem z projektami dotowanymi przez państwo, gdy granty kończą się w momencie kiedy „grant zaczyna latać”. Ważnym impulsem do tego żebyśmy osiągnęli prognozowane wartości rozwoju rynku dronów w Polsce, jest zapewnienie w regulacjach i programach, aby projekt z grantu zakończył się gotową dokumentacją techniczną. Żebyśmy nie uzyskiwali kolejnego eksponatu muzealnego, ale gotowy projekt, który można wdrożyć do produkcji.

Drugą kwestią do rozwiązania systemowego jest rosnąca przestępczość, która wykorzystuje technologie dronowe do popełniania wykroczeń czy kradzieży. Trzeba to wszystko uporządkować, uregulować i stworzyć dronową policję oraz procedury na przykład obezwładniania nielegalnie poruszających się dronów.

Opisane sytuacje wpłyną na cały rynek dronów w Polsce. Mamy u nas duży potencjał jeśli chodzi o tworzenie i rozwój tych technologii, tylko trzeba je dobrze wykorzystać.

Gdy mówimy o perspektywach rynku, o zastosowaniach dronów do celów cargo, musimy ustalić wspólny standard na przykład ładowania w hubach. Moim zdaniem regulacje będą ewoluowały w miarę zwiększania się intensywności ruchu użytkowego dronów i będą działały w sprzężeniu zwrotnym.

Pozostaje jeszcze bardzo ważna kwestia, którą także trzeba będzie w jakiś sposób uregulować: to ubezpieczenia. Ze względu na rosnące nasycenie naszego obszaru dronami i związaną z tym rosnącą liczbę wypadków czy incydentów, to będzie bardzo ważny obszar do właściwego uregulowania.