Państwo i Prawo
Kombinacje z wyborami
17.03.2015

Trudno zakwestionować fakt, że prawo wyborcze jest w znacznym stopniu powiązane z polityką. Rzutuje wszak wieloaspektowo na wynik wyborów i kształt systemu partyjnego, przede wszystkim poprzez wskazanie systemu wyborczego, a w jego ramach formuły obsadzania mandatów. Nie dziwi zatem szczególna aktywność na tym polu partii politycznych, pojmowana zazwyczaj w sposób instrumentalny, dla zapewnienia sobie rozwiązań prawnych korzystnych ze względu na swój partykularny interes.

W przypadku Polski można śmiało powiedzieć, iż zjawisko instrumentalizacji prawa wyborczego przybrało po 1989 roku wręcz monstrualne rozmiary, szczególnie w kontekście wyborów do Sejmu RP. Przyjmowane zmiany miały na celu zwiększenie szans obozu rządzącego na utrzymanie status quo lub osłabienie potencjalnie dobrego wyniku opozycji. Najdobitniejszym przykładem tego drugiego wariantu była ordynacja z 12 kwietnia 2001r., uchwalona naprędce na 5 miesięcy przed wyborami parlamentarnymi. Obawiając się zdecydowanego zwycięstwa SLD, rządzący AWS wraz z UW i PSL przeforsowali do przeliczania głosów na mandaty metodę Sainte-Laguë, w miejsce stosowanej przez szereg lat metody d’Hondta, korzystniejszej dla największych ugrupowań. W rezultacie, partia Leszka Millera „straciła” na tym zabiegu około 25 mandatów, a tym samym możliwość sprawowania władzy samodzielnie z bezwzględną większością w izbie niższej.

Jak było?

Przyczyna częstych zmian ordynacji wyborczej do Sejmu tkwi w zaaprobowaniu przez elity III RP systemu proporcjonalnego, co nastąpiło już w październiku 1990 roku. W przeciwieństwie do systemu większościowego, daje on politykom znacznie szersze pole do modyfikacji, poprzez istnienie takich instytucji jak skomplikowane dla przeciętnego człowieka matematyczne formuły przeliczania głosów na mandaty, ustalanie wielkości okręgów wyborczych, wysokości progów wyborczych, czy tworzenie listy krajowej. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było w pierwszych latach transformacji eksperymentowanie i wiążące się z tym popadanie w skrajności. Ordynacja z 1991 roku wprowadzała korzystną dla mniejszych komitetów formułę Hare’a-Niemeyera i brak progów wyborczych, co przyczyniło się  do znacznej fragmentaryzacji Sejmu – w wyniku wyborów z 27 października 1991 roku, zasiedli w nim przedstawiciele aż 29 ugrupowań politycznych. Dwa lata później wajcha poszła zdecydowanie w drugą stronę – wspomniana już formuła d’Hondta i wysokie progi wyborcze spowodowały, że po wyborach w 1993 na Wiejskiej znaleźli się przedstawiciele tylko 6 partii politycznych, a ponadto tworzące wówczas rząd SLD i PSL były  silnie nadreprezentowane. Zdobywając łącznie 35,81% głosów, zapewniły sobie aż 65,86% mandatów, czego powodem był wysoki odsetek głosów oddanych na ugrupowania, które nie przekroczyły progu (34,35%).

Ostatecznym „zakonserwowaniem” systemu proporcjonalnego w wyborach do Sejmu stało się wpisanie do art. 96 ust. 2 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, choć warto wspomnieć, że dyskusja w tym przedmiocie podczas prac Zgromadzenia Narodowego była niezwykle burzliwa. Cześć polityków uważała bowiem, że charakter wyborów (większościowy lub proporcjonalny) powinien być wyznaczany bezpośrednio w ordynacji wyborczej, postulując wykreślenie słowa „proporcjonalny” z projektów złożonych przez największe kluby parlamentarne (projekt ten zgłosili, niezależnie od siebie, senator Zbigniew Romaszewski oraz poseł Wojciech Błasiak). Pojawił się również projekt obywatelski, zakładający system mieszany, w ramach którego „co najmniej 2/3 ogólnej liczby posłów jest wybieranych w wyborach większościowych z zastrzeżeniem, że w pierwszej turze głosowań dla wyboru potrzebna jest bezwzględna większość ważnie oddanych głosów”. Jednak podobnie jak to bywa dzisiaj, rządząca koalicja nie była zainteresowana dyskusją powyższych propozycji na obradach plenarnych, odrzucając je podczas posiedzeń Komisji Konstytucyjnej.

Jak jest?

Na początku 2011 roku doszło do znaczącej zmiany sposobu uregulowania polskiego prawa wyborczego. Funkcjonujące dotychczas ordynacje, dotyczące poszczególnych rodzajów wyborów (do Sejmu i Senatu, Prezydenta, do Parlamentu Europejskiego, do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast), postawiono zestawić w jednym akcie prawnym, który przyjął nazwę Kodeksu Wyborczego.

Obowiązująca obecnie ordynacja, na podstawie której dokonujemy wyboru 460 posłów do Sejmu, nie różni się w kluczowych elementach od ordynacji obowiązujących podczas elekcji w 2005 i 2007 roku. Została zatem oparta na formule d’Hondta (art. 232 Kodeksu) i wysokiej klauzuli zaporowej na poziomie krajowym (art. 196 – 5% dla komitetów wyborczych, 8% dla koalicyjnych komitetów wyborczych), co niewątpliwe sprzyja dużym partiom politycznych. Z drugiej strony, szanse na mandaty dla małych i średnich ugrupowań są w małej części wyrównywane dzięki dużym, 41 okręgom wyborczym, których minimalna wielkość została w Kodeksie ustalona na 7 mandatów (art. 201 par. 2). Prawo zgłaszania kandydatów zostało zawężone – w porównaniu chociażby do Ordynacji z 1991 r.- i przysługuje wyłącznie komitetowi wyborczemu partii politycznej, koalicyjnemu komitetowi wyborczemu oraz komitetowi wyborczemu wyborców (art. 204 par. 1). Jednak de facto wiodącą rolę w wyborach odrywają partie polityczne, gdyż dla „komitetów obywatelskich” karkołomnym zadaniem jest zebranie wymaganej liczby podpisów do zarejestrowania list kandydatów we wszystkich okręgach (min. 5000 w 21 okręgach), a tylko wówczas otwiera się możliwość na zdobycie choćby kilku mandatów.

Podobnie jak w poprzednich ordynacjach, wyborca głosuje na jednego kandydata, spośród dostępnych list kandydatów zgłoszonych przez komitety wyborcze, poprzez postawienie znaku „x” obok nazwiska, dzięki czemu wskazuje jego pierwszeństwo do uzyskania mandatu (art. 227 par. 1 – system list otwartych). Daje to nam przynajmniej cień iluzji, że wybór nie zależy od miejsca kandydata na liście, choć tak naprawdę sytuacje, gdy kandydat z „jedynki” nie zdobywa mandatu, mają charakter incydentalny.

Jak będzie?

Wspomniany konstytucyjny zapis o proporcjonalności wyborów do Sejmu znacząco ogranicza możliwość zmiany systemu wyborczego. Bez jego usunięcia niemożliwe jest wprowadzenie systemu większościowego opartego na JOW-ach, na co konsekwentnie powołuje się Platforma Obywatelska w ogniu zarzutów o niezrealizowanie obietnicy z kampanii wyborczych w 2005 i 2007 roku. Co więcej, egzemplifikacją obrzydzenia Polakom tej inicjatywy stał się casus wyborów do Senatu, po których powtarza się jak mantrę tezę o utrzymaniu partiokracji i hegemonii największej partii (PO ma w tej izbie samodzielną większość). Szkoda, że zapomina się przy tym o dwóch istotnym szczegółach – okręg senacki jest 5 razy większy od okręgu sejmowego (co wręcz uniemożliwia bezpośredni kontakt z kandydatami), a ponadto istotą JOW-ów nie jest likwidacja partii, lecz zmiana wewnętrznego modelu ich funkcjonowania.

Inaczej sprawa wygląda z systemem mieszanym, zakładającym rozdział części mandatów według zasad większościowych. W ocenie części konstytucjonalistów (m.in. prof. Bogusław Banaszak, prof. Mirosław Granat) takie rozwiązanie dałoby się pogodzić z obecnym brzmieniem ustawy zasadniczej. Istota zasady proporcjonalności sprowadza się bowiem do w miarę wiernego przełożenia procentu zdobytych przez ugrupowanie głosów na procent uzyskanych mandatów. A jak pokazały wybory od 1993 roku włącznie, zastosowanie wysokiego progu wyborczego skutecznie tą zależność zaburza. Trudno jednak sobie wyobrazić, by do tego samego wniosku doszła obecna klasa polityczna, w której interesie jest trwanie rozwiązania, który wraz z finansowaniem partii z budżetu spowodowało kartelizację systemu partyjnego.

Na małe pocieszenie wyrasta fakt, iż Trybunał Konstytucyjny podjął próbę ukrócenia wspomnianej we wstępie instrumentalizacji prawa wyborczego, poprzez wyrok z dnia 3 listopada 2006r. (sygn. K31/06), zgodnie z którym uchwalanie istotnych zmian w prawie wyborczym powinno następować „co najmniej sześć miesięcy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako sam akt głosowania, ale jako całość czynności objętych tzw. kalendarzem wyborczym”. O dziwo, założenie takiego „kagańca” przyniosło zamierzony efekt, o czym świadczy sprzeciw parlamentarzystów i ekspertów wobec prezydenckiego projektu nowelizacji Kodeksu wyborczego, złożonego pod wpływem nieprawidłowości przy ostatnich wyborach samorządowych

Miłosz Węgrzyn