Państwo i Prawo
Prawo zamówień publicznych. Przegląd legislacyjny WEI
20.08.2019

W środę 24 lipca odbył się drugi Przegląd legislacyjny w ramach cyklu regularnych spotkań organizowanych przez Warsaw Enterprise Institute. Spotkania mają formę panelu dyskusyjnego, w którym udział biorą przedstawiciele administracji, biznesu i organizacji pozarządowych. Tematem debaty były zmiany prawne, które mają zajść w obszarze zamówień publicznych.

 

W panelu udział wzięli:

  • Mariusz Haładyj – Prezes Prokuratorii Generalnej
  • Joanna Knapińska – Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii Departament Doskonalenia Regulacji Gospodarczych
  • Zdzisław Majewski – zastępca dyrektora naczelnego Pismo Samorządu Terytorialnego WSPÓLNOTA
  • Bogdan Artymowicz – dyrektor Departamentu Prawnego Urzędu Zamówień Publicznych
  • Karol Wójcik – przewodniczący Rady Programowej Związku Pracodawców Gospodarki Odpadami
  • Antoni Żukowski – prawnik Rö Radwan-Röhrenschef Petruczenko Piechota Spółka Komandytowa
  • Piotr Celiński – ekspert Centrum Analiz Stowarzyszenia KoLiber
  • Tomasz Wróblewski – prezes Warsaw Enterprise Institute
  • Jakub Bińkowski – sekretarz departamentu Prawa i Legislacji ZPP

Dyskusję moderował Kamil Rybikowski (WEI).

Pod koniec stycznia Ministerstwo Technologii i Przedsiębiorczości opublikowało projekt ustawy dotyczącej prawa zamówień publicznych. Jest to nowa ustawa, gdyż Ministerstwo uznało, że nieefektywna jest nowelizacja czy wprowadzenie korekt do poprzedniej ustawy, która obowiązuje od 14 lat. Ustawodawca, czyli ministerstwo uznało za konieczne powstanie nowego aktu prawnego. Projekt został już przegłosowany na posiedzeniu rządu. W połowie miesiąca Sejm skierował projekt do komisji deregulacji. Komisja ta ma do końca sierpnia zająć stanowisko w tej sprawie i przedstawić sprawozdanie tej ustawy.

Panel zaczął się od wprowadzenia wygłoszonego przez Jakuba Bińkowskiego z ZPP. Zaznaczył on, że ZPP od początku popierało koncepcję Ministerstwa, aby nie nowelizować ustawy o zamówieniach publicznych, lecz napisać ją od nowa. Jedynym z podstawowych celów nowego prawa zamówień publicznych, które Ministerstwo wymieniło w uzasadnieniu do projektu było zwiększenie udziału sektora MSP. Projekt ustawy w procesie legislacji jest niemalże modelowym przykładem przeprowadzania konsultacji. Na każdym etapie ich trwania ze strony ministerstwa była duża otwartość na uwagi ze strony partnerów społecznych. Najważniejsze zmiany zawarte w projekcie to m.in. przemodelowanie relacji między zamawiającym a wykonawcą, kary umowne, gdy kwoty są rażąco zbyt wysokie czy też zmiany klauzul waloryzacyjnych. Bardzo ciekawą zmianę wprowadza artykuł 433 ustawy: zgodnie z nim zamawiający w przypadku wszystkich umów na okres dłuższy niż 12 miesięcy płaci cenę w częściach, po wykonaniu części umowy lub udziela zaliczki.

Pierwszym gościem, który zabrał głos, była pani Joanna Knapińska. Jak podkreśliła, praca nad tymi ustawami zajęła niemal dwa i pół roku. Dyrektor podziękowała gospodarzom spotkania za wszystkie sugerowane projekty i konsultacje w sprawie zamówień publicznych. Tak jak podkreśla pani dyrektor, nowelizacji już być nie mogło, gdyż jak już wcześniej podkreślono, ustawa stała się po prostu nieczytelna. Od samego początku Ministerstwo wiedziało, że do tematu zamówień publicznych trzeba podejść na nowo. Według Knapińskiej szereg nowych innowacyjnych punktów w ustawie jest popierany nie tylko przez Ministerstwo, lecz również przez przedsiębiorców, z którymi to było prowadzonych wiele konsultacji.

Mariusz Haładyj, Prezes Prokuratorii Generalnej, dodał, że decyzja zapadała już w lipcu 2016. Wtedy po raz kolejny nowelizowano starą ustawę i już wiedziano, że powstanie nowy akt prawny czy też nowy system zamówień publicznych. W ramach nowej koncepcji i konsultacji najważniejsze problemy, jakie zostały zidentyfikowane, to przede wszystkim niska konkurencyjność zamówień, koncentracja na formalizmie, rozproszenie informacji o zamówieniach oraz nachodzące się kontrole, które negatywnie oddziałują na zamawiających. Ministerstwo skupiało się głównie na tym, aby nowa ustawa obejmowała pełny proces inwestycyjny, czyli zaczynając od zaplanowania zakupu poprzez przygotowanie postępowania, dokonanie wyboru wykonawcy, rozwiązywanie sporów wynikających na gruncie wykonywania umowy i na koniec ewaluacja tej inwestycji czy umowy. Jak podkreślił obecny Prezes Prokuratorii Generalnej, nowa ustawa to po pierwsze regulacja, czyli przypisy. Drugim natomiast punktem jest koncentracja i nadanie uprawnień dla prezesa UZP do kształtowania dobrych praktyk zamówień publicznych poprzez działania np. soft law, rekomendacje czy wytyczne. Haładyj podkreślił wagę wymiany zdań i opinii między Urzędem Zamówień Publicznych a przedsiębiorstwami i ekspertami tego rynku.

Bogdan Artymowicz, dyrektor Departamentu Prawnego Urzędu Zamówień Publicznych, uważa, że ta ustawa to zupełnie nowe podejście do rozumienia zamówień. Jednak zawsze w zastosowaniu nowego prawa problemem jest człowiek.  Dyrektor podkreślił, że rola Urzędu Zamówień Publicznych będzie ogromna jeżeli chodzi o stosowanie prawa i płynne wprowadzenie nowych regulacji, biorąc pod uwagę ekspercki charakter urzędu.

Zdzisław Majewski, zastępca redaktora naczelnego Pisma Samorządu Terytorialnego WSPÓLNOTA, dodał, że osoby w samorządzie, które dziś rozstrzygają zamówienia publiczne, są pod duża presją odpowiedzialności przez różnego rodzaju kontrole, które państwo stosuje. Według redaktora pewną pomocą byłoby odformalizowanie kontroli w nowym prawie tak jak to jest u przedsiębiorców, zapewniając komfort i bezpieczeństwo urzędnika samorządu. Głównym źródłem koncentracji są formalności, a nie ceny i jakości wykonania. Kontrole w urzędzie w przypadku upadku zamówienia publicznego zwracają uwagę na umowę. Jak podkreślił redaktor, jedno z najlepszych rozwiązań zawartych w ustawie to waloryzacja, która jest wreszcie ustawowo określona. Należy także przygotować ludzi w urzędzie do tych nowości i oddać im pewną swobodę działania. Państwo powinno przez Urząd Zamówień Publicznych dać przykład samorządowcom. Problem ten będzie dotyczył małych i średnich samorządów, gdzie będzie potrzebne ogromne wsparcie dla tych urzędników, którzy będą tę ustawę implementować.

W odpowiedzi do stanowiska w sprawie kontroli wypowiedziała się Joanna Knapińska, zastępca dyrektora Departamentu Doskonalenia Regulacji Gospodarczych. W swojej wypowiedzi podkreśliła, że Ministerstwu udało się wprowadzić cały rozdział o wspólnych przepisach w sprawie kontroli. Organy kontrolne powinny posługiwać się tymi sami zasadami, idąc krok dalej zaplanowano stworzenie komitetu do spraw kontroli w zamówieniach publicznych. To jest ciało, które ma stanowić formę wymiany informacji pomiędzy wszystkim organami kontrolnymi. Komitet ten objął również NIK.

O głos został poproszony Karol Wójcik, przewodniczący Rady Programowej Związku Pracodawców Gospodarki Odpadami. Ocenił pozytywnie projekt tej ustawy, o czym wcześniej było już mówione na wielu spotkaniach. In-house z artykułu 67 obecnej ustawy (czyli możliwość powierzania zamówień z wolnej ręki przez gminę własnej spółce), pojawił się w niej jako implementacja dyrektywy unijnej. W tym zakresie jednak państwa członkowskie nie mają obowiązku wprowadzania in-house bez ograniczeń – przeciwnie – mogą obwarować in-house obostrzeniami, tak by mechanizm ten stanowił wyjątek od ogólnej zasady konkurencji. Ten projekt ustawy wprowadza pewne ograniczenia, oprócz już funkcjonujących w ustawie. Z wielką nadzieją przyglądamy się przepisowi takiemu jak pozorna reorganizacji spółki, aby tylko spełnić warunki. Ale brakuje innego doprecyzowania, jak choćby określenia co oznaczają wiarygodne prognozy handlowe. Obawiamy się jednak oporu ze strony samorządowej podczas prac parlamentarnych nad tą ustawą w odniesieniu do projektowanych rozwiązań, gdyż samorządy twierdzą, że do nich należy gospodarka odpadami komunalnymi, i to one muszą mieć do tego pełne narzędzia. W ten sposób samorząd miesza obowiązki wynikające z ustawy z niepotrzebnym wchodzeniem przez siebie w buty przedsiębiorcy, czyli obowiązki organizatora systemu z jego wykonawcą. – wspomniał przewodniczący Wójcik. Dzisiaj głośno jest o gospodarce odpadami, gdyż drożeją koszty. Na dzisiaj mamy dwa rodzaje procedury in-house. In-house z ustawy o gospodarce komunalnej, a drugi to in-house z odbiorów odpadów komunalnych, o który walczy związek. To pozwoli zachować choćby częściowy dostęp do rynku dla przedsiębiorców gospodarujących odpadami.

Antoni Żukowski, prawnik Rö Radwan-Röhrenschef Petruczenko Piechota, wspomniał o reorganizacji Sądu Okręgowego w Warszawie, poprzez stworzenie w ramach jego struktury sądu zamówień publicznych. Ma być to nowy system środków ochrony prawnej. Sąd zamówień publicznych jako jeden wyspecjalizowany ośrodek, będzie zdaniem Żukowskiego rozwiązaniem korzystnym dla orzecznictwa, a także dla całej gospodarki. W poprzednim systemie, gdzie orzekało 45 sądów okręgowych, prowadziło to do różnic w linii orzeczniczej. Antoni Żukowski podnosi kwestię organizacji nowego sądu, jak również przygotowanie zaplecza orzeczniczego i administracyjnego, aby mogła ona funkcjonować prawidłowo. Kończąc swoją wypowiedź prawnik chwali rozszerzenie zakresu podmiotów uprawnionych do wnoszenia skargi kasacyjnej od orzeczeń sądów okręgowych, czy od wejścia w życie ustawy sądu zamówień publicznych.

Tomasz Wróblewski, prezes Warsaw Enterprise Institute, odniósł się do problemów zamówień publicznych, porównując sytuację Polski do Stanów Zjednoczonych. Podejrzenia, jeśli chodzi o przetargi publiczne występują w Stanach Zjednoczonych bardzo często. Dyskryminacyjne przepisy są bardziej restrykcyjne niż w Polsce. Firmy z innego stanu nie są brane pod uwagę, jeśli chodzi o zamówienia publiczne. Polska nie jest wyjątkiem w Unii Europejskiej. Państwa takie jak Włochy czy też Niemcy także mają swoje problemy w tym zakresie. Warto natomiast podkreślić, że styk interesów państwa z przedsiębiorcami to jest newralgiczny punkt i zawsze jest to wymiar siły i wydolności państwa, kiedy pozwala się firmą rozwijać a nie tworzy obaw o kumoterstwo i korupcję. Jeśli ta ustawa wejdzie w takiej formie bez większych nacisków i zmian, to jest to spora nadzieja dla przedsiębiorców, na co od wielu lat naciskali. Ważną kwestią, jaką warto poruszyć, jest natomiast poziom kompetencji urzędników, gdzie bardzo często zwracano uwagę na cenę przetargu. Należy wypracować system, aby urzędnicy także dysponowali odpowiednimi ekspertyzami. Im w większym stopniu będziemy mówić o rozwijaniu dróg, systemów energetycznych i innowacji technologicznych, tym trudniej będzie przeprowadzać te procesy.

Zdaniem Piotra Celińskiego nowelizacja ustawy, po szerokich konsultacjach, jest oceniana pozytywnie, jako jedna z najlepszych reform obecnego rządu. Jest nadzieja, że uda się ją uchwalić przed wyborami. Jedną z uwag do tej ustawy jest jednak zbyt duża jej objętość, co było poruszane już w dzisiejsze debacie. Ogromną nadzieją jednak jest oczekiwanie, że gdy ta ustawa wejdzie w życie w 2021 roku, nie będą powtarzane te same błędy np. wybieranie drugi raz tych samych wykonawców, którzy się już kiedyś nie sprawdzili czy też znów rozpisywanie przetargów poniżej kosztów, które będą potem sprawiały że zbankrutują wykonawcy – dodał Piotr Celiński

Projekt jest finansowany ze środków Funduszu Inicjatyw Obywatelskich na lata 2014-2020.