Państwo i Prawo
Przywracanie połączeń autobusowych. Przegląd legislacyjny WEI
14.11.2019

Rząd walczy z wykluczeniem komunikacyjnym. W tym celu stworzył ustawę o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej. Czy transport publiczny ma szanse przeżyć swój renesans? Czy założenia programu są właściwe? Jaka jest skala problemu? O tym rozmawialiśmy na kolejnym przeglądzie WEI w gronie zaproszonych gości. 

 

Prowadzący przegląd Kamil Rybikowski (WEI) otworzył dyskusję i oddał głos Piotrowi Palutkiewiczowi z ZPP.

Piotr Palutkiewicz (ZPP) – do 26% sołectw w Polsce nie docierał żaden transport. Ten obszar zamieszkuje około 14 mln ludzi. Osobami głównie wykluczonymi są dzieci, niepełnosprawni i ci pozbawieni prawa jazdy. Na obszarach tych istnieje problem niskiej aktywizacji zawodowej, więc taka ustawa może pomóc w zwalczeniu tego problemu. 

Moderator zadał pytanie dot. motywacji rządzących wobec tej ustawy.

Piotr Patkowski (doradca PRM) – pomysł ten powstał w 2018 roku w kancelarii Premiera i Ministerstwie Infrastruktury. Ustawa skupiła się na dwóch grupach. Pierwszą grupą są osoby, które nie chcą lub nie mogą prowadzić auta np. młodzież poniżej 18 roku życia oraz osoby starsze. Drugą grupą są osoby, które autem jeżdżą, ale robią to z przymusu, gdyż nie mają innego wyboru. Kolejną grupą są osoby mieszkające w miejscowościach, gdzie komunikacja publiczna istnieje, ale jest biedna lub niskiej jakości. Najtrudniejszą dla nas grupą jest ta, gdzie osoby mogą korzystać z komunikacji publicznej, ale wybierają auta. Jest to zaburzenie mechanizmów rynkowych, ale naszym celem nie jest zastąpieniem obecnych operatorów jakimś monopolistą, ale danie impulsu finansowego aktualnym przewoźnikom.

Moderator zadał pytanie dot. opinii na temat diagnozy rządu w sprawie wykluczenia komunikacyjnego.

Ariel Ciechański (PAN) – pomysł jest dobry, ale spóźniony 25 lat. Wolny rynek zadziałał aż tak, że ludzie nie są w stanie dotrzeć tam, gdzie potrzebują, gdyż nie opłaca się to prywatnym przedsiębiorcom. Wykluczenie komunikacyjne to szerszy problem. To nie tylko całkowity brak dojazdu, ale także ograniczenie dostępu do wielu innych aktywności jak np. dzieci i mlodzież ze wsi nie mogą korzystać z specjalistycznej edukacji, usług czy rozrywek dostępnych w ośrodkach miejskich. Nastąpiła zapaść rynku transportu pozamiejskiego i mechanizm wsparcia zapropnowany przez rząd jest konieczny. 

Moderator zadał pytanie dot. tego jakie jest podejście samorządów do tego problemu.

Andrzej Gniadkowski (Pismo „Wspólnota”) – samorządy od lat domagają się jakichś rozwiązań systemowych w tym zakresie. Problemem był brak tych rozwiązań, uniemożliwiający im skuteczne działanie na swoim terenie. Sektor ten pozostawał zaniedbywany, jako mniej ważny niż transport indywidualny. W tym samym czasie co oddano do użytku 2500 tys. dróg ekspresowych i autostrad zlikwidowano 700 km linii kolejowych. 

Moderator zadał pytanie dot. obiekcji do ustawy.

Konrad Hennig (Fundacja Prawo dla Rozwoju) – branża transportowa sensu largo jest najbardziej przeregulowaną branżą gospodarki, zarówno w Polsce, jak i w całej UE. Istniejące regulacje nie prowadzą do zwiększenia przewidywalności prowadzonego biznesu, ale zwiększają próg wejścia i generują dodatkowe ryzyko. Przez to z punktu widzenia przedsiębiorcy prowadzenie firmy w tej branży jest bardziej ryzykowne niż np. w przetwórstwie żywności. Istnieje potrzeba stworzenia zupełnie nowego modelu regulacji prawnych przewozu osób, a nie tylko skierowania dodatkowego strumienia funduszy. Przy pracach nad tą ustawą tego zabrakło, ambicja ustawodawcy ograniczyła się do impulsu finansowego z budżetu centralnego. Problem zaś jest gdzie indziej, mianowicie w niedoskonałej organizacji transportu zbiorowego w gminach wiejskich, która w niczym nie przypomina miejskiego transportu zbiorowego.

Ariel Ciechański (PAN) –  mówienie, że transport autobusowy jest przeregulowany jest niewłaściwe. W wielu jego aspektach widoczny jest wręcz brak kontroli. Przykładowo często sztuką jest uzyskanie rozkładu jazdy jakiegoś przewoźnika, a przecież to powinno być od ręki dostępne. Tymczasem nikt nie sprawdza, czy przewoźnicy wywiązują się obowiązku upubliczniania swoich rozkładów jazdy i nikt nie rozlicza ich aktualizacji. Względem transportu kolejowego, transport autobusowy jest niedoregulowany. Zgadzam się z tym, że następuje depopulacja obszarów peryferyjnych, ale przyspiesza to niewątpliwie odebranie mieszkańcom dostępu do podstawowych usług takich jak np. przychodnia zdrowia lub poczta. Trzeba pamiętać o osobach starszych, które bardzo często nie mają możliwości przenieść się do ośrodka miejskiego.  Na niektórych obszarach faktycznie należałoby rozważyć, czy konieczny jest rozkładowy transport zbiorowy we wszystkich miejscowościach. Być może trzeba sięgnąć do znanych z innych krajów rozwiązań takich jak busy na żądanie czy busy obywatelskie. Usługi takie mogłyby wykonywać instytucje zaufania publicznego np. OSP, które zapewniałyby taki transport po wcześniejszym zgłoszeniu potrzeby. Wolny rynek tego nie wyreguluje. 

Konrad Hennig (Fundacja Prawo dla Rozwoju) – to są te regulacje, brak giętkości, elastyczności. Przy obecnym stanie prawnym nie da się legalnie prowadzić takiej działalności.

Ariel Ciechański (PAN) – warto zwrócić uwagę,  że np. w Czechach od 55 roku życia każdy kierowca corocznie przechodzi badania. Wyobraźmy sobie, co się stanie, jeżeli osoby starsze w Polsce z przyczyn zdrowotnych stracą uprawnienia do prowadzenia pojazdów samochodowych. Będzie trzeba im zapewnić jakiś transport. 

Andrzej Gniadkowski (Pismo „Wspólnota”) – tego problemu nie można sprowadzać tylko do najmniejszych miejscowości. Ten program nie dotyczy tylko takich miejscowości, ale takich, które kiedyś były skomunikowane, a dziś nie są. 

Ariel Ciechański (PAN) –  problemem jest też brak rytmiczności tygodniowo-dobowej transportu autobusowego. Często pomimo pozornie dużej ilości kursów są one skumulowane w godzinach pracy i zajęć szkolnych. Natomiast poza tym godzinami albo pojazdy kursują bardzo rzadko, albo zwłaszcza w weekendy wręcz wcale.

Piotr Patkowski (doradca PRM)    my nie dofinansowujemy wyłącznie linii, które kiedyś istniały, nowe także mogą powstać. Za to istniejące linie nie muszą wiele modyfikować, by zostać dofinansowanymi. 

Moderator zadał pytanie dot. komentarza do ustawy.

Piotr Palutkiewicz (ZPP) – pierwszym minusem ustawy jest to, że dofinansowanie można na konkretną linię tylko na rok. Autobus, by się zwrócić potrzebuje ok. 7 lat. Kto będzie chciał zainwestować, będąc niepewnym przyszłości? Drugi zarzut to fakt, iż dofinansowanie wynosi 1 zł do kilometra, kiedy koszt to 3-5 zł za kilometr. Impuls finansowy może więc być niewystarczający. Kolejna rzecz to fakt, iż nie można finansować rozwoju infrastruktury, która w przypadku przewozów autobus wygląda źle. Nie ma zakłócenia rynku, kiedy prywatny przewoźnik nie operuje na jakiejś linii. Ingerencją jednak będzie, jeżeli na jakiejś linii działa operator prywatny na granicy rentowności, a nagle działalność rozpocznie tam inny przedsiębiorca korzystający z dopłaty.

Piotr Patkowski (doradca PRM) – każdy, kto otrzyma dofinansowanie na rok, może je też otrzymać na kolejne lata. Oczywiście istnieje obawa, że się tego dof. nie otrzyma. Nie wpisaliśmy do ustawy dłuższych terminów, ponieważ program jest dofinansowany w cyklu jednorocznym i może ulegać jakimś modyfikacją. Co do wysokości dof. to z wyliczeń rządowych wynika, że średni koszt wozokilometra to 3,8 zł. Nie można zakładać, że ta różnica między tym 3,8 zł a tą złotówką to deficyt, gdyż dochodzą do tego wpływy z biletów etc. Nam średni deficyt wyszedł w okolicach 0,80 zł. Być może ten deficyt jest większy, ale według nas wynosił tyle. W kwestii infrastruktury mamy nadzieje, że zajmą się tym samorządy, choć nie wyłączmy, że w przyszłości rząd przyjrzy się temu problemowi. 

Moderator zadał pytanie o role samorządów procesie legislacyjnym i ocenę ustawy z ich strony.

Andrzej Gniadkowski (Pismo „Wspólnota”) – główną wadą ustawy według samorządów jest wyłącznie jednoroczne dofinansowanie. To odstręcza od inwestowania i zniechęca potencjalnych operatorów linii. Samorządowcy boją się, że za jakiś czas utrzymanie tego wszystkiego spadnie na ich barki (jeśli program nie będzie kontynuowany). Większość uwag względem przedmiotowej ustawy było już zgłaszane w trakcie jej procedowania. Włożenie dofinansowania w kwestie transportu autobusowego jest rozwiązaniem niesystemowym. Poza tym, ten system jest bardzo skomplikowany. W gminach często nie ma osób, które by rozumiałyby dokładnie jego działanie (przez uruchamianie linii, nawet z większym dofinansowaniem może być trudne na tym najniższym poziomie). Ważną kwestią jest to, że nie zwraca się uwagi na jakość tych połączeń. Mam na myśli zarówno częstotliwość kursów i wygodę podróżowania, czyli jakość pojazdu. Niskie dofinansowanie niezależne od tych czynników preferuje połączenia rzadkie i realizowane starymi niekomfortowymi pojazdami. Być może przydałoby się też większe finansowanie połączeń ponadgminnych, co zachęciłoby gminy do tworzenia związków i zawierania porozumień. 

Moderator zadał pytanie dot. oceny zasadności tego projektu.

Ariel Ciechański (PAN) –  pomysł jest dobry, ale obciążony grzechem pierworodnym kalendarza wyborczego. Jedna sprawa, że samorządy zostały zaskoczone z tą zmianą w połowie roku, kiedy ich budżety „trzeszczą” i trudno było znaleźć fundusze na ten projekt. Druga sprawa to kwestia tego, że wiele samorządów nie jest przygotowane merytorycznie do zapewniania transportu zbiorowego. Trzecia kwestia to brak konsultacji społecznych dot. tego, jakie są rzeczywiste potrzeby w kwestii transportu. Ten projekt nie powinien być tak realizowany, że od pomysłu do projektu mija tylko pół roku. Poza tym w Polsce mamy duże rozdrobnienie podmiotów odpowiedzialnych za organizacje transportu zbiorowego. Najlepiej by było, gdyby głównym organizatorem był samorząd województwa. Ma on odpowiednie struktury i doświadczenie wynikające z organizacji transportu kolejowego. Zgadam się też tym, że roczne dofinansowanie to za mało.

Konrad Hennig (Fundacja Prawo dla Rozwoju) – przez powołanie funduszu, stworzyliśmy trzecie źródło finansowania transportu zbiorowego, obok ok. 700 mln zł rocznie na dofinansowanie przejazdów ulgowych oraz ok. 800 mln zł rocznie na organizacje zamkniętych przewozów szkolnych. Była tutaj możliwość połączenia istniejących kanałów finansowania bądź redukcji części z nich. Była też możliwość wprowadzenia standaryzacji np. standardu informacyjnego rozkładów jazdy albo ujednolicenia sprzedaży biletów etc. Nie wprowadzono jednak żadnych rozwiązań systemowych. Mamy jeden względnie dobrze działający model transportu – transport miejski. Jest on otwarty zarówno na komunalnych i prywatnych przewoźników poprzez system przetargów i koncesji, pomimo że w praktyce w dużych miastach dominuje powierzenie wykonywania zadania zakładom budżetowym i spółkom komunalnym. Model pobierania opłaty za przejazd przez samorządy można było z powodzeniem przenieść na połączenia poza miastami. Samorządy przejęłyby wówczas odpowiedzialność za finansowanie zarówno tych rentownych jaki i nierentownych linii, uzyskując możliwość bilansowania tras i zaspokajania potrzeb społecznych, których nie zaspokoiłby rynek. 

Piotr Patkowski (doradca PRM)    ustawa wyraźnie odnosi się do tzw. połączeń stykowych. Przyznaje ona preferencję gminą, następnie związkom międzygminnym, a dopiero dalej powiatom. My tą ustawą nie chcemy dawać samorządom benefitów za organizacje transportu, a jedynie pokryć straty. To, że my z funduszu przyznajemy corocznie środki, nie stoi na przeszkodzie, żeby z operatorem zawrzeć umowę na dłużej. To czy samorząd zawrze z operatorem brutto czy netto jest wyłącznie jego sprawą. Rzeczywiście gdzieś obok tego funduszu powinna pojawić się kwestia nowelizacji całej ustawy o transporcie zbiorowym. Jestem też sceptyczny względem obarczania samorządów województwa organizacją komunikacji zbiorowej. Co roku próbujemy znieść ulgi ustawowe, ale jest silny opór społeczny przeciwko temu. 

Moderator zadał pytanie dot. tego czy po tak krótkim czasie powinniśmy brać na poważnie głosy alarmujące względem ustawy.

Piotr Palutkiewicz (ZPP) – w dwóch turach wpłynęły 294 wnioski na uruchomienie 1500 linii komunikacyjnych, wykorzystano 18 milionów z 300 mln przewidzianych na ten rok. Myślę więc, że jeszcze za szybko na ocenę i zdaje się, że plany rządu były bardziej ambitne. Przyczynami takiego stanu rzeczy jest to, że gminy nie były budżetowo i organizacyjnie przygotowane na taki projekt. Równolegle także budżety samorządowe zostały zredukowane przez zmiany w podatku dochodowym od osób fizycznych. Trzecią przyczyna jest zmiana stylu życia. Polacy przyzwyczaili się do jazdy autem. Czwartą przyczyną, może kontrowersyjną, jest to, że może chybiliśmy i te nowe połączenia nie są potrzebne. 

Piotr Patkowski (doradca PRM) – niskie wykorzystanie środków z funduszu wynika z małej ilości czasu, tego, że zmiana weszła w środku roku i nieświadomości niektórych gmin, iż leży na nich obowiązek zapewnienia komunikacji. Nasze oczekiwania były rzeczywiście większe co do wykorzystania środków. Wnioski będzie można wyciągać po naborze na rok 2020. Ten nabór niestety będzie trwał tylko miesiąc. Jeżeli wykorzystanie funduszy nadal będzie małe, to będzie trzeba wrócić do kwestii wysokości dopłaty, być może dopłata do wozokilometra jest zbyt mała. Myślę, że jednak ten projekt jest potrzebny. 

Ariel Ciechański (PAN) – jako przyczyny braku sukcesu programu wskazałbym też rok wyborczy. Samorządy bały się zmiany ekipy rządzącej, co mogło się wiązać ze zniknięciem programu, a gminy byłby zmuszone likwidować połączenia, do których już przyzwyczaiły mieszkańców. 

Andrzej Gniadkowski (Pismo „Wspólnota”) –  Jeżeli program rozpoczął się od dofinansowania, a nie całej zmiany systemu, to nic dziwnego, że gminy czekają na rozwój sytuacji. 

Konrad Hennig (Fundacja Prawo dla Rozwoju) – gminy w wielu aspektach mogą same decydować o zakresie swoich obowiązków, o podjęciu się realizacji zadań własnych bądź odstąpieniu od nich. Tu mamy negatywny przykład działania takiego właśnie mechanizmu, gdyż nie ma presji społecznej na zaspokojenie potrzeb transportowych mieszkańców najmniejszych miejscowości. Brakuje analizy procesów społecznych, które w ostatnich 30 latach prowadziły do wyludniania się prowincji na rzecz miast i ich obszarów funkcjonalnych.  Bez udzielenia odpowiedzi na poziomie planowania przestrzennego, problemy transportowe, systemu rynkowego i użyteczności publicznej będą wyłącznie jednymi z wielu objawów ukrytej choroby niesprawności państwa w wypełnianiu jego konstytutywnych funkcji.

Ariel Ciechański (PAN) –  prawdą jest, że rentowność linii spada. To powoduje, że także podmioty prywatne na rynku przewozów sobie nie radzą i z czasem powinno być więcej wniosków o dofinansowanie przewozów.

Piotr Patkowski (doradca PRM)    główną przyczyną upadku PKS-u jest to, że pojawili się prywatni przewoźnicy, którzy zaczęli obsługiwać jedynie trasy dochodowe, odbierając dochód PKS-om, które były zmuszone obsługiwać także linie niedochodowe. My wybieramy model państwa, który zajmuje się takimi sprawami. 

Konrad Hennig (Fundacja Prawo dla Rozwoju) – sposób, w jaki państwo udzieliło odpowiedzi na istniejący problem nie dąży jednak do jego rozwiązania. Prywatni przewoźnicy będą działali w niezmieniony sposób. Dorzuciliśmy jedynie pieniędzy do transportu zbiorowego,  nie zmieniając niczego w sposobie jego organizacji. Nierozwiązane problemy mają to do siebie, że wracają do rządzących jak bumerang.