Gospodarka
Rok Konstytucji Biznesu. Przegląd legislacyjny WEI
12.07.2019

W piątek 17 maja odbył się pierwszy Przegląd legislacyjny z cyklu regularnych spotkań organizowanych przez Warsaw Enterprise Institute finansowanych przez Fundusz Inicjatyw Obywatelskich. Spotkania mają formę panelu dyskusyjnego, w którym udział biorą przedstawiciele administracji, biznesu i organizacji pozarządowych. Tematem debaty były zmiany prawne, które już zaistniały albo są procedowane. 

 

Ostatniemu panelowi przyświecał następujący temat „Rok Konstytucji dla Biznesu. I co dalej?”. W panelu udział wzięli:

  • Andrzej Guzowski – przedstawiciel Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii, 
  • Aleksander Łaszek – ekonomista i członek zarządu Forum Obywatelskiego Rozwoju,
  • Andrzej Romańczuk Fiedorowicz – przedsiębiorca, członek ZPP,
  • Tomasz Pietryga – dziennikarz prawny dziennika Rzeczpospolita,
  • Tomasz Wróblewski – prezes WEI,
  • Jerzy Karwelis – dyrektor generalny WEI,
  • Jakub Bińkowski – sekretarz Departamentu Prawa i Legislacji ZPP.

Dyskusję moderował Kamil Rybikowski, ekspert WEI. 

Od roku funkcjonuje pakiet ustaw znany szerzej jako „Konstytucja Biznesu”. Element Planu na rzecz odpowiedzialnego rozwoju, przygotowanego przez Mateusza Morawieckiego, skierowany do przedsiębiorców. Działania rządu nie poprzestały na tym i aktualnie procedowane są nowe projekty legislacyjne. 

Panel zaczął się od wprowadzenia wygłoszonego przez Jakuba Bińkowskiego z ZPP. Zaznaczył on, że Związek Przedsiębiorców i Pracodawców był zaangażowany w proces legislacyjny poprzez konsultowanie projektów ustaw. Najważniejszą ustawą spośród całego pakietu jest Prawo Przedsiębiorców, która zastępuje ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Ekspert ZPP podkreślał zasadniczy charakter ustawy i znaczenie praktyki analizowania oddziaływania, ewaluacji skutków danej regulacji, która została wykonana przez projektodawców. Od samego początku ZPP pozytywnie oceniało projekt „Prawo przedsiębiorców”. 

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, mimo że była podstawowym aktem regulującym zasady prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce, na skutek licznych nowelizacji, z czasem stała się nieczytelna dla jej podstawowych adresatów – przede wszystkim mikroprzedsiębiorców. Uchwalona w marcu zeszłego roku reforma prawa gospodarczego miała w sposób zrozumiały i jednoznaczny ustanowić podstawowe zasady wykonywania działalności gospodarczej w Polsce dla wszystkich podmiotów. 

Sekretarz ZPP stwierdził, że zasady ogólne opisane w treści ustawy, mimo że już wcześniej znajdowały się w konstytucji, umocniły pozycję przedsiębiorców w sporach z instytucjami administracji publicznej. Jednocześnie podkreślił istotę naturalnego konfliktu pomiędzy urzędnikiem, a przedsiębiorcą, który częściowo tworzony jest przez prawodawcę. W sytuacji, gdy urzędnik rozliczany jest za swoją efektywność, czyli przede wszystkim udowodnienie winy po stronie przedsiębiorcy, naturalnym jest, że gdy istnieje taka możliwość, litera prawa zostanie zinterpretowana na niekorzyść firmy. Jako przykład podaje przypadek franczyzobiorców działających w branży gastronomicznej, którzy w 2016 roku zostali przeniesieni poprzez pojedynczą reinterpretację przepisów prawa podatkowego przez Ministerstwo Finansów na 8 proc. stawkę VAT z wcześniej ogólnie stosowanej 5 procentowej. Spowodowało to, że instytucje podatkowe wystąpiły po uszczuplenia powiększone o odsetki z poprzedzających 5 lat. Jakub Bińkowski starał się w ten sposób pokazać niską skuteczność klauzuli pewności prawa, która miła ukrócić właśnie tego rodzaju praktyki.

Innym elementem, który według opinii eksperta ZPP wymaga ponownego rozpatrzenia jest polskie prawo definiujące warunki przeprowadzania kontroli w przedsiębiorstwach. Zaznacza on, że podczas licznych konsultacji społecznych i konferencji uzgodnieniowych wielokrotnie wspominano o doprecyzowaniu regulacji odnośnie kontroli przeprowadzanych przez organy administracji publicznej, jednak nie zalazły się one w ostatecznej uchwale. W rezultacie, tak jak wspominali również późniejsi mówcy, kontrole u przedsiębiorców mogą się niepotrzebnie wydłużać co dzieje się z racji skomplikowanej formuły przedstawionych wyjątków i odstępstw, na które mogą powoływać się instytucje państwowe. 

Jednocześnie, w opinii mówcy, brakuje konsekwentnej praktyki prawodawców w dziedzinie zgodności nowych przepisów z tymi już uchwalonymi. Treść Konstytucji Biznesu miała zagwarantować zasadę proporcjonalności stosowanych środków, co oznacza, że urząd nie powinien wymagać od przedsiębiorcy więcej, niż jest to konieczne. Ten przepis nie jest skutecznie egzekwowany, a przykładem tego może być projekt ustawy o organizowaniu działań na rzecz obronności, gdzie przedsiębiorca zobowiązany jest to raportowania kto posiada zdolność reprezentacji podmiotu. Nonsens tej sytuacji wynika z tego, że organy państwowe już dysponują taką wiedzą, choćby wprost z Krajowego Rejestru Sądowego. Innym przykładem może być wprowadzana w zawrotnym tempie, bo zaledwie 14 dni, danina od niezrealizowanych zysków tzw. exit tax. Mimo, że termin implementacji tej zmiany, narzucony zresztą przez organy unijne, upływa z końcem grudnia bieżącego roku, nasz ustawodawca zdecydował o przeznaczeniu niewspółmiernie mało czasu na opiniowanie i konsultacje tak obszernego projektu. W konsekwencji możemy wysunąć stwierdzenie o braku znaczącej poprawy w jakości legislacji dotyczących spraw gospodarczych i podatkowych, jak i również w samym procesie ich sporządzania – mówił sekretarz Departamentu Prawa i Legislacji ZPP. 

W przypadku zapisów, co do których skuteczności nie ma pewności, należy wymienić nowo powołany byt pod nazwą działalności nierejestrowanej. Jakub Bińkowski wyjaśnia, że mimo aktywnej roli organizacji pozarządowych, prawdopodobnie ośrodki rządowe są wyłącznymi posiadaczami danych na temat faktycznego wpływu nowej formy prowadzenia przedsiębiorstwa na rozmiar szarej strefy. Określił on, że zestaw nowych ustaw wprowadza istotna zmianę jeśli chodzi o cały krajobraz regulacji gospodarczych w Polsce, natomiast nie spełnia on oczekiwań stron stawianych w maju zeszłego roku. 

Sugeruje, że należy dążyć do jak najbardziej wyrównanej relacji pomiędzy podmiotami przedsiębiorcy i organów administracji. Jednakże, nierozwiązane problemy natury czysto systemowej, chociażby nieskuteczność rządów w ostatnich sześciu latach w zmianie ordynacji podatkowej, stanowią przeszkodę dla poprawy sytuacji.

W odpowiedzi do stanowiska przedstawionego przez sekretarz Departamentu Prawa i Legislacji ZPP, Jakuba Bińkowskiego, wypowiedział się przedstawiciel Departamentu Doskonalenia Regulacji Gospodarczych, Andrzej Guzowski. W swojej wypowiedzi określił dwa kluczowe cele, jakie miało wprowadzenie Konstytucji Biznesu. Pierwszy z nich polegał na wprowadzeniu udogodnień dla przedsiębiorców, np. możliwości udzielania prokury przez osoby fizyczne lub ulga na start. Z drugiej strony, reforma starała się wprowadzić zmiany w „mentalności urzędniczej”. Przedstawiciel ministerstwa mówi, że pewnych problemów nie da się rozwiązać od razu, „jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki”, dlatego należy poczekać z ostateczną oceną efektów Konstytucji Biznesu. Z perspektywy ministerstwa widoczna jest poprawa w respektowaniu zasady pewności prawa, jak i samej praktyki urzędniczej. Wspomina, że ministerstwo przeprowadziło 80 różnego rodzaju konferencji w celu uświadomienia urzędników w dziedzinie ich obowiązków i znaczenia nowo wprowadzanych przepisów. W tym roku, Ministerstwo Finansów razem z Ministerstwem Przedsiębiorczości i Technologii wychodzi z podobną inicjatywą mającą na celu wytłumaczenie gwarantowanych praw przedsiębiorcom i zapewnienie ich egzekwowania poprzez edukację administracji. Andrzej Guzowski wyjaśnił, że sama administracja pozytywnie wspierała wprowadzanie zmian, a przykładem tego może być zaproponowany przez lokalnych urzędników pomysł o wykonywaniu niektórych czynności postępowania administracyjnego za pomocą środków komunikacji takich jak SMS. Andrzej Guzowski wymienił nowo powołany urząd rzecznika MŚP jako kluczowy dla tworzenia nowych przepisów zgodnych z preferencjami i interesem przedsiębiorców. Potwierdził, że prowadzone są prace nad projektem ustawy o prawie do popełnienia błędu przez przedsiębiorcę. 

Aleksander Łaszek, ekonomista i członek zarządu Forum Obywatelskiego Rozwoju, dodał że potrzebna jest również zmiana mentalności na poziomie rządu czy klasy politycznej. Same podstawy prawne nie wystarczą do stabilnego funkcjonowania państwa. Jako przykład podaje brak precyzyjnie zdefiniowanego źródła finansowania dla szeroko reklamowanych aktów prawnych: 500+ na pierwsze dziecko, 13 emerytura i wiele innych. Ich implementacja wymaga znalezienia 15 miliardów złotych, przy założeniu ograniczenia wydatków państwa na inne cele. Uchwalenie projektów w szybkim tempie, z niedokładnymi OSRami, potwierdza przeświadczenie strony rządzących, że wystarczy adekwatna liczba urzędników, aby można było „przepychać” sprzeczne dokumenty, czy też doprowadzać do sytuacji gdzie administracja i podatnik są na kursie kolizyjnym. Zbyt duże zróżnicowanie stawek podatkowych i jednoczesna potrzeba podniesienia wpływów do kasy państwa są bodźcami dla konfliktu administracji i podatnika, gdzie organ państwowy stara się udowodnić, że podatnik wchodzi w wyższy próg podatkowy. 

Tomasz Pietryga, dziennikarz prawny dziennika Rzeczpospolita, uważa że na przestrzeni ostatnich lat wprowadzono udogodnienia, które faktycznie poprawiły prowadzenie działalności w Polsce. Przykładem takiej dobrej zmiany może być modernizacja systemów informatycznych, która pozwoliła na wykonanie części formalności bez wizyty w urzędzie. Jednocześnie wspomniał, że mimo obiecujących punktów opisanych w Konstytucji Biznesu, nie wszystkie z nich znalazły zastosowanie w praktyce. Podkreślał niskie zastosowanie w praktyce urzędowej zapisu o prawie do rozstrzygnięciu na korzyść podatnika. Ustosunkował się on do wypowiedzi Pana Guzowskiego wypominając brak obiecanych objaśnień na temat zmian w przepisach o leasingu pojazdów. 

Andrzej Romańczuk Fiedorowicz z ZPP Śląsk wyraził podobną opinię na temat wcześniej wspomnianego konfliktu pomiędzy administracją publiczną a przedsiębiorcami – interesem administracji państwowej jest zebranie jak najwięcej od obywateli i przedsiębiorców. Określił konstytucje dla biznesu jako ustawę, która wykreowała wyłącznie nadzieje i miała uśpić czujność przedsiębiorców. Ilość problemów strukturalnych razem z niewydolnością rządów w próbach naprawy sytuacji przekonała 100 tysięcy polskich przedsiębiorców do założenia biznesu w Niemczech. Zwraca on uwagę na atrakcyjniejsze warunki do prowadzenia biznesu u naszych sąsiadów na południu i zachodzie. Dalsze dokręcanie śruby przez rząd w takiej formie jak podwyższanie składek, podatków i mało przyjazna biurokracja jedynie pogorszy sytuacje rozwijającej się gospodarki. „A jak już będzie gniótł za bardzo no to trzeba uciekać no i tu jest ta granica do której zawsze rządzący próbują doprowadzić – zobaczyć ile jeszcze da się wygrać bez protestów bez palenia opon, bez strajków.” – skonkludował śląski przedsiębiorca.

Problem w tym, że w przeciwieństwie do górników czy rolników, przedsiębiorcy nie są na tyle chętni do zrzeszania się. Rząd to wykorzystuje, bo wie że nie przyjadą palić opon, blokować autostrad, czy budować czegoś na wzór białego miasteczka, mówił przedstawiciel śląskiego ZPP. Dalsza opresja MŚP, które odpowiedzialne jest za 67% PKB, zdecydowanie nie powiększy wspólnego dobrobytu. Rządzący muszą sobie uświadomić, że dobrobyt tego kraju zależy od kondycji MŚP, których powinni traktować jako partnerów, a nie jak złodziei, bandytów i właścicieli karuzeli vatowskich – dodał przedstawiciel ZPP Śląsk.

Kamil Rybikowski, ekspert WEI, zauważył że istnieje pewnego rodzaju niekonsekwencja miedzy polityką stosowaną przez rożne resorty ministerialne. W sytuacji, gdy projekty ustaw z Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii przedstawiają pewne cechy wzmożonej deregulacji rynku, Ministerstwo Sprawiedliwości i Ministerstwo Finansów starają się zaostrzyć politykę gospodarczą.

Tomasz Wróblewski, prezes WEI, poruszył temat funkcjonowania Rzecznika Praw Przedsiębiorców. Należy pamiętać, że przedsiębiorcy mają już kilka własnych organizacji, które zajmują się reprezentowaniem ich interesów. Nawiązał do sytuacji, gdy inne firmy prosiły go o wsparcie w rozmowach z urzędem rzecznika. W sytuacji, gdy ów rzecznik nie stanowi ułatwienia struktur administracji państwowej, jego byt powinien ponownie zostać przedyskutowany. 

„Mamy mnóstwo działań i aktywności, które nie wiadomo po co i dlaczego tym się zajmuje państwo i naszym zdaniem to będzie wiecznie generowało kolejne konflikty i konkretne problemy. Jeżeli każda sprawa musi przejść przez dwa, czasem trzy ministerstwa, dotycząca jednego przedsiębiorcy to nie tylko że to będzie trwało bardzo długo, a potem to co z tego wyjdzie i to widzieliśmy na przykładzie ustawy o konstytucji dla przedsiębiorców, że co innego kompletnie wchodziło a zupełnie inny projekt wychodził, także dopóki nie zobaczymy chęci ograniczenia wielkości państwa nie uwierzę że jakakolwiek Konstytucja dla Biznesu będzie skutecznie działała.” – dodaje Wróblewski. 

Jerzy Karwelis, dyrektor generalny WEI, zaznaczył że biznes nie oczekuje udogodnień w temacie ilości kontroli. Prawdziwym problemem jest ordynacja podatkowa, która cały czas się zmienia i powoduje coraz większą fiskalizację. Zwraca uwagę na niewiedzę urzędników w temacie prowadzenia biznesu. Przykładem tego jest test przedsiębiorcy, który na nowo chce zdefiniować komu należy się podatek liniowy. Powszechnym jest działanie wyłącznie dla jednego klienta przez pierwsze dwa lata jednoosobowej działalności. Gdyby podatek liniowy został odebrany tym przedsiębiorcom, to nie tylko weszliby oni na wyższy próg, ale jednocześnie musieliby płacić wyższe składki za ZUS. Dyrektor WEI zaznaczył, że taka zmiana mogłaby dać impuls takim praktykom jak wystawianie sobie nawzajem faktur lub też zamiany JDG w spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Reforma bardziej podstawowych zagadnień pozwoliłaby poprawić kondycję większej grupy społeczeństwa i np. pozwolić urosnąć klasie średniej. 

Projekt dofinansowany ze środków Funduszu Inicjatyw Obywatelskich na lata 2014-2020.