Ziarno niezgody: perspektywa ukraińska

Igor Burakovsky, Dyrektor zarządu, Institute for Economic Research and Policy Consulting, Kijów, Ukraina

Stanislav Yukhymenko, Research Fellow, Institute for Economic Research and Policy Consulting, Kijów, Ukraina

Rosyjska agresja poważnie wpłynęła na ukraińską gospodarkę, a w szczególności na rolnictwo. Obecnie Ukraina stoi przed wyzwaniem znalezienia alternatywnych dróg eksportu swojego zboża. Autorzy przedstawiają ukraiński punkt widzenia na temat wpływu wojny na eksport zbóż z Ukrainy oraz związane z nim problemy eksportowe, a także stojące za tym implikacje polityczne. Autorzy postrzegają obecny konflikt dotyczący zbóż jako spór czysto handlowy i proponują pozapolityczne metody jego rozwiązania. Jednocześnie podkreślają, że obecny konflikt dotyczący eksportu ukraińskich zbóż ujawnił szereg głębszych problemów politycznych i ekonomicznych, takich jak narodowe różnice w ocenie, w jaki sposób rosyjska agresja przeciwko Ukrainie wpływa na gospodarki narodowe w sposób ogólny oraz na poszczególne sektory, wyzwanie związane z przyszłym członkostwem Ukrainy w UE dla wspólnej polityki rolnej UE oraz wymiar militarny „solidarności w sprawie zbóż” z Ukrainą.

Jak dotąd Ukraina zajmowała czołową pozycję w światowej produkcji zboża i międzynarodowym handlu zbożem (patrz tabela 1).

Tabela 1. Produkcja rolna i eksport na Ukrainie (2021/22 MY)

Źródło: Ukraine Agricultural Production and Trade. Foreign Agricultural Service U.S. DEPARTMENT OF AGRICULTURE, April 2022, https://www.fas.usda.gov/sites/default/files/2022-04/Ukraine-Factsheet-April2022.pdf

Przed obecną wojną ukraińskie rolnictwo stanowiło 10 procent PKB, zatrudniało 14 proc. siły roboczej i stanowiło aż 41 proc. całkowitego eksportu Ukrainy.^[1]

Agresja rosyjska spowodowała nie tylko ogromną tragedię ludzką oraz zagroziła istnieniu narodu ukraińskiego jako takiego, lecz także poważnie wpłynęła na gospodarkę Ukrainy, zwłaszcza na sektor rolniczy. Ukraina straciła część swoich gruntów rolnych, maszyn, sprzętu, obiektów przetwórczych oraz magazynowych z powodu okupacji i działań wojennych. Według danych z 24 lutego 2023 roku, wojna spowodowała w sektorze rolnictwa łączne straty w wysokości 8,72 miliarda dolarów amerykańskich (zniszczenie maszyn i sprzętu, obiektów magazynowych, zwierząt hodowlanych, rybołówstwa itp.), podczas gdy łączne straty wyniosły 31,50 miliarda dolarów amerykańskich (utrata dochodów rolniczych z powodu niższej/utraconej wielkości produkcji czy niższych cen producenta z powodu zakłóceń w logistyce eksportu), wyższych dodatkowych kosztów produkcji rolniczej.^[2]

Kraj stanął przed wyzwaniem opracowania nowych tras logistycznych, w celu zapewnienia niezbędnych dostaw i eksportu produktów rolnych. Ukraina w ścisłej współpracy z sojusznikami zdołała utrzymać eksport zboża poprzez ustanowienie alternatywnych tras (w ramach Inicjatywy „Solidarity Lanes”). Opracowanie alternatywnych tras wymagało połączonych wysiłków UE, państw sąsiedzkich i samej Ukrainy. Aby sfinansować transportowe korytarze solidarnościowe, UE zabezpieczyła 1 miliard euro w celu zwiększenia globalnego bezpieczeństwa żywnościowego i wsparcia ukraińskiej gospodarki. Korytarze solidarnościowe odegrały do tej pory kluczową rolę w eksporcie ukraińskich produktów rolnych, stając się jedyną realną opcją dla eksportu towarów spoza sektora rolnego z Ukrainy oraz okazały się jedynym sposobem na import wszystkich potrzebnych Ukrainie dóbr. Połączenie korytarzy solidarnościowych i Czarnomorskiej Inicjatywy Zbożowej umożliwiło Ukrainie eksport znaczącej ilości zbóż oraz innych produktów rolnych. Czarnomorska Inicjatywa Zbożowa zapewniła bezpieczny eksport niemal 33 milionów ton zbóż z ukraińskich portów Morza Czarnego do 45 krajów, na pokładzie ponad 1000 statków wypływających.^[3]

To umożliwiło Światowemu Programowi Żywnościowemu przetransportowanie ponad 725 000 ton pszenicy w ramach pomocy żywnościowej dla Afganistanu, Dżibuti, Etiopii, Kenii, Somalii, Sudanu i Jemenu – krajów, na które te decyzje miały wpływ. Ogólnie rzecz biorąc, istnieje zgoda co do tego, że ustalenia ze Stambułu z 22 lipca 2022 r. przyczyniły się do trwałych i istotnych obniżek światowych cen żywności, stabilizując w ten sposób sytuację na rynkach międzynarodowych.

W rzeczywistości działania Rosji przeciwko Ukrainie na Morzu Czarnym, oprócz celów czysto wojskowych, mają również cel gospodarczy, aby zniszczyć ukraińską gospodarkę i podważyć jej pozycję na międzynarodowych rynkach zbożowych. Działania te obejmują zarówno blokadę Morza Czarnego (niszczenie morskich szlaków logistycznych), jak i atakowanie ukraińskiej infrastruktury portowej nad Morzem Czarnym oraz kradzież ukraińskiego zboża z okupowanych terytoriów. W ostatnim czasie Rosja zintensyfikowała również ataki na ukraińskie porty nad Dunajem, aby zakłócić nowe rozwiązania logistyczne, które miałyby zastąpić Czarnomorską Inicjatywę Zbożową.

Działania te natychmiast spowodowały spadek wielkości eksportu, utratę dochodów prywatnych i publicznych eksporterów, zmniejszenie wpływów walutowych i niedobór obiektów magazynowych. Zniszczenie maszyn i urządzeń stanowi największe źródło strat (53 proc.), następne w kolejności są bezpośrednio kradzione surowce i produkty (23 proc.) oraz uszkodzone obiekty magazynowe (15 proc.). Największe straty, stanowiące 46 proc. wszystkich szkód, wynikały ze spadku cen towarów eksportowych, takich jak pszenica, jęczmień, kukurydza i nasiona słonecznika.^[4]

Jeśli problemy będą się pogłębiać, Ukraina stanie w obliczu utraty rynków eksportowych oraz nasilenia prób zdobycia i przejęcia przez Rosję ukraińskich segmentów międzynarodowych rynków zbożowych. W rzeczywistości mówimy o gigantycznym osłabieniu potencjału gospodarczego Ukrainy jako takiego. Podejście Rosji do wznowienia czarnomorskiej umowy zbożowej jest proste. Przede wszystkim nie tylko kwestia wyłącznie eksportu jednego towaru, ale jest to wyzwanie militarne, polityczne i gospodarcze o globalnych implikacjach. Dlatego też Rosja próbuje handlować złagodzeniem sankcji zagranicznych w zamian za wznowienie czarnomorskiego korytarza zbożowego. Rosja jest zdeterminowana, aby znaleźć jakąkolwiek możliwość złagodzenia lub obejścia sankcji i przyciągnąć jak najwięcej pośredników w celu osłabienia jednomyślności międzynarodowej solidarności z Ukrainą i stworzenie różnych prorosyjskich koalicji. W tym samym czasie utworzenie korytarza solidarnościowego i nowego połączonego szlaku lądowo-morskiego wymagało rozwiązania poważnych problemów finansowych i technicznych. Później pięć państw członkowskich UE (Polska, Słowacja, Węgry, Rumunia) oświadczyło, że zwiększone dostawy ukraińskiego zboża negatywnie wpłynęły na dochody krajowych producentów z powodu obniżonych cen i znaczących ilości sprzedaży. W odpowiedzi na te obawy, UE zezwoliła pięciu krajom na tymczasowy zakaz krajowej sprzedaży ukraińskiej pszenicy, kukurydzy, rzepaku i słonecznika. Po jego wygaśnięciu Węgry, Polska i Słowacja jednostronnie przedłużyły ten zakaz do końca tego roku.

Jak pokazują statystyki, eksport ukraińskiego zboża do pięciu sąsiednich krajów wzrósł w 2022 roku (Tabela 2). Ze względu na zakazy dotyczące zboża ze strony UE i poszczególnych krajów, dane za rok 2023 wymagają szczególnej analizy.

Tabela 2. Import ukraińskich zbóż do sąsiadujących państw członkowskich UE

Żródło: Access2Markets portal to support foreign trade by small businesses beyond the EU borders https://trade.ec.europa.eu/access-to-markets/en/statistics

Dane pokazują, że Polska stała się największym importerem ukraińskiego zboża pod względem wartości i ilości spośród pięciu badanych krajów. W sezonie 2022/2023 Polska zanotowała rekordowe zbiory pszenicy – 13 milionów ton (o 4 proc. mniej niż w poprzednim sezonie). Jednocześnie produkcja jęczmienia wyniosła 2,8 miliona ton (tak samo jak w poprzednim roku), a żyta – 2,5 miliona ton (+4 proc.). Szacuje się, że całkowita produkcja zboża wyniosła 35,2 miliona ton (o 1 proc. mniej niż w poprzednim sezonie).^[5]

W tym samym czasie, dynamika krajowych cen tych wymienionych produktów w Polsce była mniej więcej zgodna z wahaniem cen w UE (patrz Wykresy 1–3).

Wykres 1. Ceny na rynku UE za pszenicę do produkcji mąki (EUR/tona)

Źródło: Meeting of the Expert Group for Agricultural Markets – Subgroup Arable Crops and Olive Oil, https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/core/api/front/document/98389/download

Wykres 2. Ceny na rynku UE za pszenicę paszową (EUR/tona)

Źródło: Meeting of the Expert Group for Agricultural Markets – Subgroup Arable Crops and Olive Oil, https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/core/api/front/document/98389/download

 Wykres  3. Ceny na rynku UE za jęczmień paszowy – (EUR za tonę)

Source: Meeting of the Expert Group for Agricultural Markets – Subgroup Arable Crops and Olive Oil, https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/core/api/front/document/98389/download

Dynamika cen w latach 2022–2023 wymaga szczególnej analizy.^[6] Tutaj wymieniamy tylko kilka punktów. W ubiegłym roku światowe ceny zbóż zaczęły spadać po gwałtownym wzroście w pierwszych miesiącach wojny na Ukrainie z powodu obaw o zakłócenia w dostawach. Ówczesny polski minister rolnictwa zachęcał rolników do zatrzymania zbiorów w nadziei na odbicie cen i lepsze zyski. W tym samym czasie zwiększony eksport zboża z Brazylii i Rosji spowodował spadek cen światowych, a UE zezwoliła na bezcłowy import ukraińskiego zboża i wspomogła Ukrainę w ustanowieniu nowych tras logistycznych do światowych rynków. Połączenie tych czynników zdecydowanie wpłynęło na rynki zbóż. Podsumowując, nie znaleźliśmy przekonujących dowodów na to, że sprzedaż z Ukrainy okazała się głównym czynnikiem, który negatywnie wpłynął na dobrobyt krajowych producentów, chociaż zdecydowanie miało to pewien wpływ. Jednocześnie niższe ceny importowe spowalniają wewnętrzną inflację i nie należy lekceważyć tego efektu. Stwierdzenie, że część ukraińskiego zboża „tranzytowego” została sprzedana na rynki wspomnianych krajów, wymaga dalszych, pogłębionych analiz, z udziałem lokalnych partnerów w poszczególnych krajach.

Rozwiązanie konfliktu wymaga wypracowania wspólnego ukraińsko-polskiego porozumienia. Umowy stowarzyszeniowe WTO i UE–Ukraina stanowią, że dwustronne konsultacje między stronami są pierwszym etapem formalnego rozstrzygania pojawiających się sporów handlowych. Konflikt ten, w naszej opinii, podobnie jak każdy inny konflikt w tym obszarze w przyszłości, jest sporem czysto handlowym i powinien być odpowiednio traktowany.

Natychmiastowe rozwiązanie problemu leży w obszarze kontroli nad dostawami i tranzytem zboża. Lista potencjalnych środków będących przedmiotem dyskusji obejmuje:

1. Przeniesienie kontroli weterynaryjnej na terytorium kraju przeznaczenia eksportu w celu usprawnienia tranzytu przez Polskę, Litwę i Niemcy. W sierpniu bieżącego roku mechanizm ten został już uzgodniony przez Węgry i Słowację.
2. Wprowadzenie minimalnych cen eksportowych i systemu kaucyjnego dla ukraińskich eksporterów. Kaucje zostaną zwrócone po opuszczeniu przez eksportowane zboże terytorium celnego Unii Europejskiej.
3. Wydawanie specjalnych licencji ukraińskim firmom umożliwiającym eksport zboża (pszenicy, rzepaku, kukurydzy i słonecznika) do Polski. Mechanizm ten wymaga jasnych procedur dotyczących współpracy obu stron w procesie wydawania licencji.

Omawiany konflikt zbożowy ujawnił jednocześnie szereg głębszych problemów politycznych i gospodarczych.

1. Konflikt ten pokazuje różnice narodowe w ocenie tego, w jaki sposób rosyjska agresja wobec Ukrainy wpływa na gospodarki narodowe ogólnie oraz na konkretne sektory. Różnice te mają wpływ na wewnętrzne dyskusje UE dotyczące wsparcia dla Ukrainy. Szymon Szynkowski vel Sęk, polski minister ds. UE, zasugerował na przykład, że wsparcie Polski dla Ukrainy może zostać zmniejszone w obliczu kryzysu związanego z importem ukraińskich produktów rolnych.^[7] Niektóre kraje miały odmienne poglądy na temat sankcji UE wobec Rosji, a nawet wynegocjowały dla siebie specjalne warunki stosowania unijnych ograniczeń. A nowy premier Słowacji, Robert Fico, ogłosił niedawno, że „wojna na Ukrainie nie jest naszą wojną, nie mamy z nią nic wspólnego” i oświadczył, że jeśli nowe sankcje „będą mogły nam zaszkodzić…, nie widzę powodu, aby je nadal popierać”.^[8]
2. Wojna zmieniła dotychczasowe kierunki i sposoby dostaw zbóż i znaczenie określonych rynków dla ukraińskich producentów rolnych i konsumentów. Zmiany te stanowią wyzwanie dla „rozdzielenia” solidarności politycznej i wsparcia wojskowego, od problemów konkretnych eksporterów i napięć gospodarczych.
3. Przyszłe członkostwo Ukrainy w UE jest wyzwaniem dla wspólnej polityki rolnej UE, ponieważ dotyczy przystąpienia do Wspólnoty jednego z największych eksporterów zbóż na świecie.
4. „Solidarność zbożowa” z Ukrainą ma wyraźny wymiar militarny. Istnieje ryzyko ataków rosyjskich na obiekty infrastrukturalne znajdujące się na terytorium Mołdawii oraz odpowiednich państw członkowskich UE i NATO, np.: Rumunii. Pytanie brzmi, w jaki sposób kraje te i samo NATO powinny zareagować na wrogie działania Rosji skierowane przeciwko nim.

Oczywiste jest, że wyniki ukraińskiego rolnictwa zależą od dynamiki działań wojennych. Obecnie krótkoterminowe perspektywy sektora są następujące. Dane pokazują, że produkcja zbóż spadła w sezonie 2022/2023 w porównaniu z poprzednim okresem. Jednocześnie w 2023/2024 produkcja nieznacznie wzrośnie, ale nie osiągnie poziomu z sezonu 2021 (Wykres 4).

Wykres 4. Prognoza zbiorów zbóż i roślin oleistych na sezon 2023/2024

Źródło: Ukrainian Grain Association, https://uga.ua/en/news/uga-again-increased-the-crop-forecats-in-2023-by-3-7-mmt-up-to-80-5-mmt-of-grains-and-oilseeds/#undefined

W nowym sezonie 2023/2024, eksport z Ukrainy może wynieść prawie 49 mln ton. W ostatnim sezonie (który zakończył się 30 czerwca 2023 r.), według UGA, eksport osiągnął 58 mln ton. Eksport różnych produktów jest zróżnicowany (Wykres 5).

Wykres 5. Prognoza eksportu zbóż i roślin oleistych na sezon 2023/2024 (stan na 4 września)

Źródło: Ukrainian Grain Association, https://uga.ua/en/news/uga-again-increased-the-crop-forecats-in-2023-by-3-7-mmt-up-to-80-5-mmt-of-grains-and-oilseeds/#undefined

Pomimo obfitych tegorocznych zbiorów, przewiduje się, że eksport będzie znacznie niższy lub na podobnym poziomie, z kilkoma wyjątkami, w porównaniu z ubiegłym roku. Głównym powodem jest to, że w ubiegłym roku duża ilość zboża przeznaczonego do eksportu w 2022 roku utknęła w ukraińskich magazynach i nie mogła zostać wywieziona z powodu wybuchu wojny.

Według Bloomberga, od momentu utworzenia korytarza w połowie września, ponad 30 statków zawinęło do portów w rejonie Odessy. 32 statki, które zawinęły do ukraińskich portów w ciągu miesiąca od 16 września, miały łączną ładowność około 1,4 miliona ton.^[9] W związku z tym ta trasa (biorąc pod uwagę wszystkie ryzyka) w połączeniu z  korytarzami solidarnościowymi i inicjatywą lądowo-morską (korytarz czarnomorski bez Rosji) jest realną alternatywą dla Czarnomorskiej Inicjatywy Zbożowej.

Przypisy:

^[1] Government of Ukraine, the World Bank Group, the European Commission, and the United Nations. Ukraine Recovery and Reconstruction Needs Assessment, March 2023, p. 63, https://documents1.worldbank.org/curated/en/099184503212328877/pdf/P1801740d1177f03c0ab180057556615497.pdf.  

^[2] Ibid.

^[3] Under Secretary-General for Humanitarian Affairs and Emergency Relief Coordinator, Martin Griffiths, Briefing to the Security Council on Ukraine, 21 July 2023, https://reliefweb.int/report/ukraine/under-secretary-general-humanitarian-affairs-and-emergency-relief-coordinator-martin-griffiths-briefing-security-council-ukraine-21-july-2023

^[4] Government of Ukraine, the World Bank Group, the European Commission, and the United Nations.

^[5] Ukraine Recovery and Reconstruction Needs Assessment, March 2023, p.  63, https://documents1.worldbank.org/curated/en/099184503212328877/pdf/P1801740d1177f03c0ab180057556615497.pdf. Statistics of Poland, https://stat.gov.pl/en/topics/agriculture-forestry/agricultural-and-horticultural-crops/pre-result-estimate-of-the-main-agricultural-and-horticultural-crops-in-2023,4,1.html

^[6] Why eastern Europe’s grain producers face a perfect storm. By Anna Koper, Gergely Szakacs and Luiza Ilie, May 9, 2023, https://www.reuters.com/markets/commodities/why-eastern-europes-grain-producers-face-perfect-storm-2023-05-09/ 

^[7] Polish government raises possibility of reducing support for Ukraine over grain crisis. EUROPEAN PRAVDA, UKRAINSKA PRAVDA — WEDNESDAY, 20 SEPTEMBER 2023, https://www.pravda.com.ua/eng/news/2023/09/20/7420588/

^[8] Slovakia announces the end of military aid to Ukraine, https://www.euronews.com/2023/10/26/slovakia-announces-the-end-of-military-aid-to-ukraine

^[9] Bloomberg, https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-10-18/ukraine-s-risky-bet-pays-off-with-ships-streaming-to-its-ports