Jak państwa, które zwyciężyły w wojnie, radzą sobie z nowo zdobytą władzą i jak wykorzystują ją do budowania porządku? Na to pytanie postarał się odpowiedzieć Gilford John Ikenberry w książce „Po zwycięstwie”.
Rodzaj porządku, który się wyłania po wielkiej wojnie, zależy od dostępności mechanizmów instytucjonalizacji i ograniczania władzy. Bez instytucjonalizacji ład będzie zmierzał w jednym z dwóch kierunków: w stronę równowagi sił lub w stronę dominacji imperialnej. Przekonuje o tym politolog Gilford John Ikenberry w książce „Po zwycięstwie. Instytucje, ograniczenia strategiczne i przebudowa porządku po wielkich wojnach” (Wydawnictwo WEI, Warszawa 2023).
Ikenberry jest teoretykiem stosunków międzynarodowych, przez wiele lat wykładał ten przedmiot na Princeton University, ale i na wielu innych uczelniach. Pracował dla wielu think-tanków, m.in. dla Brookings Institution. Jest znany nie tylko z „Po zwycięstwie”, ale również z „Liberal Leviathan” (2011). Liznął również pracy dla amerykańskiego rządu, w departamencie planowania politycznego (1991–1992).
Kto i jak sprząta po wojnie?
Dlaczego Stany Zjednoczone wygrały tzw. zimną wojnę? To jedno z głównych pytań książki Ikenberry’ego, który odpowiada na nie: ponieważ po klęsce Niemiec i Japonii prowadziły skuteczną dwutorową politykę. Z jednej strony powstrzymywały ZSRR od dynamicznego rozwoju, a z drugiej budowały liberalny internacjonalistyczny klub demokratyczny, a za jego pośrednictwem – nowy porządek międzynarodowy.
Ikenberry bierze pod lupę właśnie ten temat: jak państwa zwycięskie w wojnie radzą sobie z nowo zdobytą władzą i jak wykorzystują ją do budowania porządku? Ikenberry analizuje powojenne rozstrzygnięcia w historii nowożytnej, dowodząc, że potężne państwa dążą do budowy relacji opartych na współpracy, ale kształt powojennego porządku zależy tak naprawdę od ich zdolności do podejmowania zobowiązań i od gotowości do ograniczania własnej władzy. Zdaniem naukowca dopiero z upowszechnieniem się demokracji w XX wieku, a także wraz z ukształtowaniem się instytucji międzynarodowych, powstał porządek w pewnym sensie „konstytucyjny”.
Autor „Po zwycięstwie” dokonuje przeglądu osadnictwa wiedeńskiego z 1815 r., historii Wersalu i porządku po II wojnie światowej, stawiając tezę, że liberalni zwycięzcy mogą wygrać pokój, wykazując „strategiczną powściągliwość”. „Twórcy instytucji” wykorzystują swoją dominację do tworzenia międzynarodowych „porządków konstytucyjnych”, które służą zarówno słabym, jak i silnym. Dochodzi do wniosku, że taka taktyka – a nie podejście oparte na równowadze sił – najlepiej służy interesom USA po II wojnie światowej.
Książka została napisana pod koniec lat 90. i opublikowana wiosną 2001 roku, czyli ponad 20 lat temu – to dużo w światowej polityce, cała epoka. „Chciałem spojrzeć zarówno retrospektywnie, jak i perspektywicznie, zbadać te momenty, w których stary porządek został zmieciony, a świeżo wyłonione potężne państwa wkroczyły, by kształtować nowy porządek. Są to momenty zmiany władzy, kiedy państwa – zwycięzcy i pokonani – stają na gruzach wojny, by negocjować odbudowę fundamentalnych reguł i zasad polityki światowej. Wielkie wojny są jak potężne trzęsienia ziemi, które otwierają szczeliny w jej powierzchni, odsłaniając głębokie podstruktury władzy i interesów. Badanie czasów powojennych to wchodzenie w buty geopolitycznego archeologa i schodzenie do nowo odsłoniętych powłok struktur geopolitycznych” – pisze Ikenberry w przedmowie.
Naukowiec przyznaje, że mocno inspirował się tezami z „War and Change in World Politics” politologa Roberta Gilpina. A szczególnie główną tezą mówiącą, że porządek międzynarodowy – jego powstanie, trwałość i upadek – ściśle wiąże się z dystrybucją władzy oraz rozkwitem i rozpadem wielkich państw. Była to strukturalna teoria realistyczna, ale bardziej przekonująca, niż jej główny realistyczny rywal teoretyczny: realizm równowagi sił Kennetha Waltza (koncepcja balance of power pojawiła się w „Theory of International Politics” z 1979 roku).
Instytucje międzynarodowe jak bezpiecznik
Warto przybliżyć i streścić kilka najważniejszych spostrzeżeń Ikenberry’ego zawartych w „Po zwycięstwie”. Po pierwsze, bardzo często w historii powstały porządek międzynarodowy pojawiał się i znikał, i to błędne koło powtarza się – na co zwraca uwagę Ikenberry. Budowa następuje zazwyczaj po wielkiej wojnie (tak było po 1648, 1713, 1815, 1919, 1945 i 1989 roku). Wtedy odbywają się konferencje pokojowe i powoływane są do życia instytucje i układy porządkujące ład, ale jego charakter nie pozostaje taki sam na zawsze. Poza tym porządki międzynarodowe różnią się charakterem w zależności od epoki i obszaru geograficznego, a ich trwałość jest zróżnicowana.
„Zbudowany po II wojnie światowej ład kierowany przez Amerykanów od początku miał obszerny wachlarz funkcji – ekonomicznych, politycznych i tych związanych z bezpieczeństwem. Był on, bardziej niż poprzednie porządki międzynarodowe, globalnie ekspansywny, zorganizowany wokół wielu poziomów instytucji i partnerstw sojuszniczych – i przetrwał w warunkach dwubiegunowych i jednobiegunowych aż do obecnej ery” – zwraca uwagę Ikenberry.
Przedmiotem zainteresowania Ikenberry’ego jest więc de facto logika budowania porządku przez państwo lub państwa wiodące, przejawiająca się w powojennych rozstrzygnięciach. „Wojna wielkomocarstwowa niszczy stary porządek. Wyłaniają się zwycięzcy i przegrani. Zmienia się rozkład sił, często wręcz drastycznie. Jak państwa, które wygrywają wielkie wojny, radzą sobie z konstruowaniem porządku? Wyobrażam sobie państwo, które właśnie otrzymało przypływ aktywów władzy. Jak państwa w tej sytuacji wydatkują i inwestują te aktywa? Jak z nieporządku i dysproporcji sił kreują porządek?” – pyta wykładowca Princeton.
Jego odpowiedź brzmi: rodzaj porządku, który się wyłania, zależy od dostępności mechanizmów instytucjonalizacji i ograniczania władzy. „Jeśli nie uda się wprowadzić instytucji, które ugruntują i ograniczą władzę – ustanowią zobowiązania i relacje między sobą zależne od obranej drogi – porządek będzie zmierzał w jednym z dwóch kierunków: w stronę równowagi sił lub w stronę dominacji imperialnej. W tych przypadkach władza nie jest ograniczana, a porządek jest ustanawiany albo przez równowagę sił, albo przez jej brak – czyli przez anarchię lub imperialność. Ale jeśli w zinstytucjonalizowanych relacjach można jednocześnie wprowadzić ograniczenia i zaangażowanie, otwierają się drzwi i możliwe są bardziej złożone i kooperatywne porządki. Ograniczenia strategiczne są przepustką do tych innych porządków świata” – stwierdza Ikenberry.
Zdaniem autora omawianej książki, empiryczne uzasadnienie tego argumentu koncentruje się na kształtowaniu amerykańskiego porządku po II wojnie światowej. Twierdzi on, że wiążące umowy instytucjonalne zawarte między ugruntowanymi demokracjami zaowocowały porządkiem o „cechach konstytucyjnych”, wspieranym przez wielowarstwowy zestaw globalnych i regionalnych sojuszy oraz umów wielostronnych. „Moja teoretyczna puenta jest taka, że zachodnie demokracje liberalne znalazły sposób na wykorzystanie instytucji do ustanowienia ograniczeń i zobowiązań, a czyniąc to, stworzyły porządek, który wykracza poza równowagę sił i logikę imperialną. Demokracje mają niezwykłą zdolność do demonstrowania ograniczeń i angażowania się we współpracę, czynią to za pomocą różnego rodzaju instytucji. W efekcie obecność demokracji i instytucji pozwoliła państwom zachodnim stłumić przejawy dwóch sił, które zwykle pojawiają się, by kształtować porządek międzynarodowy – anarchii i imperialności” – wskazuje.
Oczywiście ani anarchia, ani imperializm nie zniknęły z areny polityki międzynarodowej. Ikenberry uważa jednak, że zostały stłumione na tyle, że udało się nadać całemu powojennemu porządkowi zachodniemu „liberalnie hegemoniczny” charakter. „Przyjmując długą perspektywę, można zauważyć, że w ciągu ostatnich dwóch stuleci nastąpił wzrost wyrafinowania i centralności instytucji jako narzędzi wykorzystywanych przez wielkie mocarstwa – zwłaszcza demokracje – do ograniczania władzy i zarządzania nią oraz kształtowania porządku międzynarodowego” – podkreśla Ikenberry.
Ikenberry zwraca uwagę, że instytucje międzynarodowe mają pewne właściwości, które pozwalają państwom – zwłaszcza demokracjom liberalnym – używać ich jako narzędzi służących ograniczeniu niepożądanych zjawisk i angażowaniu wielu krajów w budowę porządku. Istnieje państwo wiodące, ale ono nie staje się hegemonem. Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) wzmacnia amerykańskie wpływy gospodarcze i przedłuża ich trwałość, ale przecież nie rządzi autorytarnie – wskazuje Ikenberry.
Spontaniczny porządek i stronnicze instytucje?
Jednym z krytyków książki Ikenberry’ego jest politolog Randall Schweller z Uniwersytetu Ohio. W swojej recenzji zatytułowanej „The Problem of International Order Revisited” przekonuje, iż koncepcja porządku międzynarodowego Ikenberry’ego jest zasadniczo błędna. Schweller twierdzi, że Ikenberry postrzega porządek jako świadomy wynik działań aktorów politycznych mających nadzieję na zachowanie lub utworzenie określonego porządku. Jednak porządek jest spontaniczną konsekwencją anarchii, a nie czymś stworzonym lub pielęgnowanym – przekonuje Schweller, a nam przychodzi do głowy, że zbliża się tutaj do koncepcji „ładu samorzutnego” ekonomisty z austriackiej szkoły ekonomii F.A. von Hayeka.
Po drugie, Schweller argumentuje, że nie ma powodu sądzić, iż hegemon po wojnie będzie chciał porzucić krótkoterminowe zdobycze na rzecz długoterminowych zysków i to tylko pośrednich (m.in. instytucje międzynarodowe pod połowiczną kontrolą). Przywódcy polityczni nie mają motywacji, aby faworyzować multilateralizm, także ci z krajów demokratycznych – uważa politolog z Ohio.
Po trzecie, dane empiryczne dowodzą, że instytucje międzynarodowe niewiele zrobiły, aby zachować jakikolwiek rodzaj wielostronnego porządku instytucjonalnego. „Historia pokazuje, że Stany Zjednoczone konsekwentnie naruszały ducha wielostronnej współpracy w ramach własnego systemu sojuszniczego” – twierdzi Schweller. Przypomina, że ustalenia z Bretton Woods były odrzucane przez USA według własnego uznania, gdy nie służyły amerykańskim interesom.
Trzeba tutaj jednak stanąć w obronie Ikenberry’ego. Autor „Po zwycięstwie” nigdzie i nigdy nie sugeruje w swojej książce, że porządek po wojnie powstaje wyłącznie w sposób „konstytucyjny”, poprzez uzgodnione zasady i reguły. Nawet w swoich wywodach na temat teorii równowagi sił i państwa hegemonicznego Ikenberry nie odrzuca całkowicie tego, że anarchia i imperializm mogą potencjalnie mieć potężny wpływ na kształtowanie się porządku międzynarodowego.
USA podważają liberalny ład
Ikenberry sam posypuje głowę popiołem i przyznaje w przedmowie, że od czasu publikacji jego książki pojawiły się pewne okoliczności i zdarzenia, które zdają się zaprzeczać teorii instytucjonalnej przedstawionej w „Po zwycięstwie”. Oto bowiem od 2001 roku administracja George’a Bush’a prowadziła politykę zagraniczną, która kwestionowała wartość instytucji i układów będących podstawą powojennego porządku. Wydaje się, że administracja Busha postrzegała powojenny amerykański system instytucji i zobowiązań bardziej jako obciążenie, niż jako system ułatwiający i legitymizujący ekspansję amerykańskiej potęgi.
Ikenberry przyznaje, że od tamtej pory zaczął rozróżniać „silną” i „słabą” wersję swojej argumentacji. „Silna wersja była taka, że Stany Zjednoczone osadziły się w powojennym systemie, który naprawdę je związał, uniemożliwiając lub głęboko ograniczając drastyczne jednostronne odejścia. Wersja słaba wydawała się nieco bardziej wiarygodna: że Stany Zjednoczone mogą zerwać z dawno istniejącymi instytucjami i normami, ale zapłacą za to cenę. W istocie druga kadencja Busha może być odczytywana jako czas, w którym administracja próbowała wycofać się z tego całego unilateralizmu, właśnie ze względu na jego koszty” – stwierdza w przedmowie Ikenberry.
Przyznaje on, że wybór Donalda Trumpa na prezydenta USA wygenerował jeszcze więcej – i bardziej wnikliwych – pytań o funkcjonowanie i żywotność powojennego liberalnego porządku hegemonicznego. „Handel, sojusze, ONZ, multilateralna współpraca oraz demokracja i prawa człowieka – we wszystkich tych dziedzinach Trump groził odrzuceniem stanowisk od dawna zajmowanych przez Amerykanów. To pierwszy powojenny prezydent USA aktywnie wrogi liberalnemu internacjonalizmowi. Na pewnym poziomie Trump zakwestionował umowy, które leżą u podstaw powojennych relacji Ameryki z jej przyjaciółmi i sojusznikami. W dziedzinie handlu zakwestionował niezerowy charakter umów regionalnych i wielostronnych. Zakwestionował również warunki sojuszy łączących Amerykę z Europą i Azją Wschodnią” – wylicza Ikenberry.
Zdaniem autora recenzowanej publikacji, działania administracji Trumpa pokazały, że hegemonia liberalna jest słabsza i bardziej warunkowa, niż sugeruje to silna wersja teorii. Oraz że ma ona zbyt optymistyczne spojrzenie na funkcjonowanie demokracji liberalnych. „Amerykański porządek hegemoniczny, wraz ze swoimi instytucjami i mechanizmami ograniczania, sprawił, że Stany Zjednoczone – jako najpotężniejszy podmiot w systemie – miały możliwość zapewnienia stabilności. To, co widzimy dzisiaj, jest następujące: kiedy Stany Zjednoczone wychodzą ze swojej hegemonicznej roli, rezultatem jest większa niestabilność, mniej dóbr publicznych, mniejsza współpraca i osłabienie liberalno-demokratycznych podstaw globalnego porządku” – wskazuje Ikenberry.
A co z administracją Joe Bidena? Gilford John Ikenberry obawia się, że dzisiejsza administracja waszyngtońska może nie rozpoznać porządku, który kiedyś stworzyła i w ten sposób może przegapić możliwości zwiększenia władzy i dobrobytu zarówno dla innych, jak i dla siebie. „Kiedy amerykańscy przywódcy wzdragają się przed ograniczeniami i zobowiązaniami, które często wiążą się z uczestnictwem w instytucjach międzynarodowych, można im przypomnieć, że te cechy instytucji są właśnie tym, co sprawiło, że amerykańska władza jest dzisiaj tak trwała i akceptowalna. Jeśli amerykański porządek powojenny przetrwa w nowym stuleciu, będzie to w niemałej mierze zasługa tego, że władza i instytucje działają wspólnie, tworząc stabilne i prawomocne relacje między demokracjami przemysłowymi” – taką oto konstatacją odnoszącą się do USA kończy swoją książkę Ikenberry.
Przez dziesięciolecia realiści drwili z liberałów za ich „idealizm” i „utopizm”, ostrzegając, że otwartość demokracji i umiłowanie instytucji międzynarodowych ostatecznie osłabią Stany Zjednoczone, dając paliwo przeciwnikom. Do niedawna wydawało się, że reżimy demokratyczne mogą dokonać dramatycznych zmian w sprawach międzynarodowych z korzyścią dla siebie i innych na stałe – tak jak twierdzi książka Ikenberry’ego w pierwszej, podstawowej wersji.
W ostatnich latach instytucje międzynarodowe mocno się jednak „popsuły” (ulegając w wielu kwestiach reżimom autorytarnym lub też popełniając błędy nieudolnego technokratyzmu), USA odwróciły się plecami do porządku, które same niegdyś stworzyły, a blok BRICS – w którym pierwsze skrzypce gra agresywna i wciąż imperialna Rosja – zyskuje na sile i znaczeniu, rozszerzając swoje macki (przyjmuje nowych członków).
Na dziś, „Po zwycięstwie” wydaje się aktualne, z pewnymi zastrzeżeniami. Ale co dalej, jak długo jeszcze tezy Ikenberry’ego będą się w miarę broniły? Oto jest pytanie. Wydaje się, że dla pokoju światowego i wolnego handlu najlepiej by było, by broniły się jak najdłużej.
