Według autorów przyjętego 22 listopada przez Parlament Europejski projektu zmian w traktatach UE, potrzeba reformy Unii bierze się z kilku przyczyn. Po pierwsze, unijne traktaty były ich zdaniem zaktualizowane relatywnie dawno temu (w roku 2009), po drugie, UE musi mieć większą legitymację demokratyczną i rozliczalność, a także, po trzecie, odpowiadać na wyzwania geopolityczne (zostaje wspomniana napaść Rosji na Ukrainę) oraz zdrowotne (autorzy odwołują się do doświadczeń pandemii COVID-19). Lektura projektu pokazuje jednak, że wejście w życie zmian może pogorszyć, a nie polepszyć realizację przez UE zasad takich jak legitymacja demokratyczna i rozliczalność, a także wprowadzić nowe ryzyka dla wolności gospodarczej i indywidualnej.
Szef odchodzącej partii władzy wygłosił 11 listopada kontrowersyjne wystąpienie, w którym posądził partie nowej koalicji o uległość niemieckim wpływom. Między rzucanymi niesłusznymi oskarżeniami znalazło się jednak ziarno prawdy, czyli odwołanie do opublikowanego w sierpniu przez Komisję Spraw Konstytucyjnych PE realnie istniejącego projektu zmian w sposobie funkcjonowania Unii Europejskiej, postulującego rozszerzenie kompetencji Wspólnoty. Fakt, że również politycy opcji lewicowo-liberalnej krytykują propozycje tych zmian, sprawia, że nie można sprowadzać krytyki planu zreformowania UE do strachu sianego przez prawicę, a liberałów krytykujących projekt określać jako tych, którzy ulegli narracji prawicowej.
Na posiedzeniu plenarnym w dniach 20–23 listopada Parlament Europejski, przy bardzo wyrównanej liczbie głosów (291 deputowanych za, 274 przeciw, 44 wstrzymujących się), przyjął ów projekt reformy UE jako swoją oficjalną rezolucję. Dokument ma 12 grudnia trafić pod obrady Rady UE, składającej się w tym przypadku z ministrów ds. europejskich każdego z państw członkowskich. Jeżeli większość ministrów poprze projekt, zostanie on przekazany Radzie Europejskiej, czyli przywódcom każdego z państw UE, którzy z kolei – jeżeli przyjmą projekt zwykłą większością głosów po konsultacjach z Komisją i Parlamentem – zwołują opracowujący szczegóły zmian Konwent złożony z przywódców państw, przedstawicieli parlamentów narodowych i reprezentantów Komisji Europejskiej. Zmiany w traktatach wchodzą w życie po jednomyślnym przyjęciu przez Konwent i ratyfikacji przez wszystkie parlamenty narodowe.
Projekt reformy Unii – niezależnie od tego, ile z zaproponowanych przez PE zmian wejdzie w życie – odzwierciedla pewien dominujący w Brukseli sposób myślenia o rozwoju UE. Zwłaszcza że zarówno koalicja, jak i opozycja oraz społeczeństwo obywatelskie powinny dbać o to, żeby Polska jak najrzadziej znajdowała się w sytuacji, gdy o danym prawie unijnym dowiaduje się z opóźnieniem, gdy proces legislacyjny został już zakończony. Tak ostatnio stało się w przypadku dyrektywy DAC7, o której więcej można przeczytać TUTAJ.
Proponowana reforma UE jest oczywiście zjawiskiem szerszym niż konkretne dyrektywy. Gdy czytamy rezolucję, okazuje się, że wizja nowego kształtu UE może przygotowywać grunt pod kolejne potencjalnie niewygodne dla obywateli przepisy, mimo że wielokrotnie w projekcie jest mowa właśnie o wzroście demokratycznej legitymizacji i obywatelskiej sprawczości. Ryzyko takie rośnie przede wszystkim z powodu wzrostu ilości kompetencji, jakie mają podlegać tylko Unii albo być z Unią współdzielone przez państwa członkowskie. Co ciekawe, w przyjętej rezolucji z pierwotnego projektu, przygotowanego przez deputowanych z Komisji Spraw Konstytucyjnych PE (Guy Verhofstadt, Sven Simon, Gabriele Bischoff, Daniel Freund, Helmut Scholz), zniknęła instytucja referendum europejskiego, która mogłaby sprzyjać tworzeniu oporu zarówno przeciw samym omawianym tu zmianom traktatowym, jak i konkretnym, zbyt niebezpiecznym m.in. dla konkurencyjności UE i indywidualnej wolności przepisom.
Nowe kompetencje wyłączne: środowisko i negocjacje klimatyczne
Kompetencje wyłączne UE to takie, w których nie ma zastosowania zasada pomocniczości, zgodnie z którą Unia podejmuje działania tylko wtedy, jeśli dane państwo samo nie poradziłoby sobie lepiej z rozwiązaniem danego problemu. Do istniejących kompetencji wyłącznych UE (unia celna, ustanawianie reguł konkurencji na rynku wewnętrznym, polityka pieniężna strefy euro, wspólna polityka rybołówstwa i wspólna polityka handlowa) Parlament Europejski (zob. pkt 13 preambuły rezolucji) proponuje dodać jeszcze dwie: „środowisko i różnorodność biologiczną” oraz „negocjacje w sprawie zmiany klimatu”. Dodanie tej drugiej kompetencji byłoby prawnym umocowaniem istniejącej już praktyki, że na konferencjach, na których państwa zobowiązują się do redukcji emisji CO2 (na przykład w 2015 roku w Paryżu), Unia Europejska występuje jako całość, a nie jako zbiór państw mających różne poglądy i postulaty. Z drugiej strony, na corocznych szczytach klimatycznych ONZ takich jak COP26 w Glasgow, Unia ma wprawdzie swoją reprezentację, ale państwa członkowskie UE (np. Polska) występują również indywidualnie, de facto nie mając obowiązku całkowitego posłuszeństwa stanowisku UE (każde państwo ma swój głos w głosowaniach). Uznanie klimatu za wyłączną kompetencję UE sprawiłoby, że takie sytuacje nie byłyby już możliwe. Jest także prawdopodobne, że po tego rodzaju zmianie traktatowej tzw. krajowe cele redukcji emisji – czy też inne podlegające indywidualnemu ustaleniu elementy polityki klimatycznej – nie byłyby ustalane samodzielnie przez państwa członkowskie, lecz odgórnie przez Brukselę.
Groźniejsze z punktu widzenia nadmiaru legislacji, zagrożeń dla wolności gospodarczej i spontaniczności codziennego życia obywateli wydaje się uczynienie kompetencją wyłączną UE spraw środowiska i różnorodności biologicznej. Oczywiście można mówić o środowisku przyrodniczym Unii Europejskiej jako całości, ale zazwyczaj konkretne problemy związane ze wspomnianymi zagadnieniami dotyczą mniejszych obszarów, na przykład jak chronić dany park narodowy. Państwa członkowskie – jak również aktywiści zaangażowani w obronę konkretnych obszarów przyrodniczych i gatunków zwierząt – wydają się najlepiej znać konkretne sprawy dotyczące cennych dla nich areałów środowiska naturalnego albo tego, czy i jak zwalczać np. przybyły do danego kraju lub miasta konkretny inwazyjny gatunek ptaka. Autorzy projektu mogą oczywiście tłumaczyć się, że z ducha i litery nowego projektu wynika, iż Bruksela mimo wszystko będzie w takich sprawach prowadzić dialog i konsultacje ze społecznościami lokalnymi. Lecz rozwiązanie to wydaje się jedynie zwiększać biurokrację w sytuacji, kiedy w ramach kompetencji wyłącznej decyzje i tak będzie podejmować Komisja Europejska. Jest raczej czymś oczywistym, że dla kwestii środowiska należy zachować pewną elastyczność, jaką daje zasada pomocniczości, czyli pozostawić środowisko naturalne kompetencją dzieloną.
Konkretne przykłady działań, które mogą być ułatwione przez rezygnację z zasady pomocniczości w kwestii środowiska i klimatu, można wysnuć na podstawie pewnej wskazówki, jaką umieścili autorzy projektu zmian traktatowych: „9 maja 2022 r. zakończono prace w ramach Konferencji w sprawie przyszłości Europy i przedstawiono konkluzje; mając na uwadze, że konkluzje te zawierają 49 wniosków i 326 środków, z których wiele można wdrożyć tylko pod warunkiem wprowadzenia zmian w traktatach”. Sięgnijmy zatem do tych konkluzji, które łączą zarówno oficjalne propozycje rządów konkretnych państw, jak i propozycje zebrane podczas debat z udziałem obywateli (należy tu zgodzić się m.in. z prof. Markiem Belką, że było to osiągnięcie UE z zakresu wcielania w życie demokracji partycypacyjnej). Większość zawartych w konkluzjach postulatów dałoby się streścić jako niewymagające zmian traktatowych, np. apele o przekierowanie w odpowiednie miejsca funduszy unijnych (na przykład na rozwój sieci internetowej czy promocję zdrowego trybu życia) czy o wzmocnienie różnych działań integrujących obywateli (jak ciekawy pomysł corocznych unijnych obywatelskich debat o konkretnych doświadczeniach związanych z rządami prawa i ich niedostatkiem). Zestaw konkluzji zawiera jednak pewne niebezpieczne – z punktu widzenia swobody i elastyczności decyzji obywateli i państw członkowskich – pomysły związane właśnie z uczynieniem klimatu i środowiska kompetencją wyłączną UE.
Przykładowo, mnóstwo dodatkowej biurokracji na pewno powodowałaby realizacja propozycji nr 20: „Zharmonizowanie i wzmocnienie eko-oznaczania [produktów] i wprowadzenie obowiązkowej eko-punktacji [ang. eco-score], która będzie widniała na wszystkich produktach, jakie mogą być zakupione przez konsumentów. Eko-punktacja będzie obliczana na podstawie ilości emisji związanej z produkcją i transportem, jak również danych o niebezpiecznej zawartości. Eko-punktacja byłaby zarządzana i monitorowana przez władze UE”. Zwróćmy uwagę, że mowa tu o wszystkich produktach, jakie tylko można kupić, a nie o jakiejś specyficznej kategorii np. żywności regionalnej. Przede wszystkim będzie to utrudnienie dla producentów (którzy będą musieli znaleźć odpowiednie dane czy zmienić dotychczasowe projekty graficzne opakowań produktów, aby zmieściła się tam eko-tabela), lecz można także mówić o utrudnieniu dla spontaniczności obywateli, kiedy będą czuli się na każdym kroku zmuszeni zastanawiać się nad tym, ile emisji pochłonęła produkcja sera, a ile – klocków lego. Świadomość, za każdym razem podczas używania danego produktu, tego, jaki jest jego ślad węglowy, może wytworzyć efekt podobny do paniki związanej ze „śladem wodnym”. W takiej sytuacji ludzie przeżywają panikę, że na wyprodukowanie tabliczki czekolady poszło 1700 litrów wody, mimo że tak naprawdę tego rodzaju liczby są czymś normalnym, jeżeli przestaniemy wyobrażać sobie 1700 l wody marnowanej np. pod prysznicem i zapoznamy się z koncepcją wody wirtualnej (po jej uwzględnieniu okazuje się, że nawet osoby żyjące skromnie na terenach półpustynnych zużywają 1 mln litrów wody rocznie). Ponadto jak piszą – raczej z entuzjazmem – sami autorzy unijnej propozycji, trzeba będzie utworzyć nową unijną komórkę, która będzie zajmowała się kontrolowaniem, czy producenci umieszczają na etykietach właściwe dane. Zwiększy to unijny etatyzm i zależność przedsiębiorców od decyzji urzędników. Można się obawiać, że umieszczenie przez firmę danych niewłaściwych z punktu widzenia UE (lecz właściwych z punktu widzenia najlepszej wiedzy tej firmy) będzie w takiej sytuacji skutkowało różnego rodzaju karami.
Można też przytoczyć propozycję nr 11, która polega na „dostarczaniu [przez UE] pozytywnych i negatywnych zachęt” dla przedsiębiorstw, aby ich procesy produkcji były bardziej „zielone” (ekologiczne). O ile nie można raczej nic zarzucić zachętom „pozytywnym” (na przykład większe szanse ekologicznie postępujących firm na udział w unijnych projektach), to niebezpieczne wydaje się zaproponowanie jakichś „zachęt negatywnych”, czyli – mówiąc wprost – kar za niewystarczająco „zielony” proces produkcji. Przypomnijmy, że w sytuacji uczynienia środowiska kompetencją wyłączną UE nie będzie możliwości stosowania tu zasady pomocniczości, np. możliwości ewentualnego, nadprogramowego ustanowienia przez państwa dodatkowych, surowszych przepisów ekologicznych (np. w postaci wspomnianych kar) – i sposobności lokalnego zakwestionowania tego przez obywateli w demokratycznych wyborach czy referendach. Obecnie, nawet jeśli narzekamy na to, że jedna z gospodarczo-środowiskowych dyrektyw UE skazuje obywateli na picie z butelek z przytwierdzoną nakrętką, możliwe jest zakwestionowanie tego przepisu przez Europejczyków czy rządy państw członkowskich właśnie na podstawie kontroli przestrzegania zasady pomocniczości.
Dodatkowym czynnikiem potencjalnie intensyfikującym tego typu rozrost prawa jest propozycja wprowadzenia niezdefiniowanych wcześniej nowych kompetencji dzielonych – jak przemysł i ochrona ludności. Innymi nowymi kompetencjami dzielonymi mają być sprawy zagraniczne, bezpieczeństwo zewnętrzne i obronność, których sposób podzielenia między państwa członkowskie a Brukselę wymagałby dodatkowych analiz prawnych i z zakresu stosunków międzynarodowych. To właśnie tutaj mogą u nas powstać – również biorąc pod uwagę sytuację geopolityczną Polski – tradycyjnie największe zastrzeżenia w zakresie suwerenności. Z jednej strony przeniesienie większej odpowiedzialności za sprawy zagraniczne na poziom UE mogłoby być dla Polski kłopotliwe, jeżeli np. Warszawa chciałaby stosować ostrzejszą niż Niemcy i Francja politykę wobec Rosji. Z drugiej strony należy docenić postulat aktualizacji traktatów o przeciwdziałanie zjawiskom doświadczanym przez kraje naszego regionu w obecnych warunkach geopolitycznych (w proponowanej nowelizacji art. 43 TUE, do misji UE realizowanych środkami cywilnymi i wojskowymi mają należeć nie tylko działania humanitarne i pokrewne, ale także zwalczanie szantażu energetycznego).
A na wypadek kolejnej pandemii…
Deputowani z Komisji Spraw Konstytucyjnych PE chcą także ustanowić nową kompetencję dzieloną między UE a państwami członkowskimi, mianowicie „w kwestiach zdrowia publicznego oraz ochrony i poprawy zdrowia ludzkiego, w szczególności w odniesieniu do transgranicznych zagrożeń dla zdrowia, ochrony ludności, przemysłu i edukacji”. Przypomnijmy, że według portalu Eur-Lex kompetencje dzielone to „dziedziny, w których państwa członkowskie mogą działać wyłącznie wtedy, gdy UE rezygnuje z działania”; możliwa jest jednak oczywiście kontrola, czy akcja podejmowana przez UE nie łamie wspomnianej już zasady pomocniczości, czyli podnoszenie argumentu, że państwa członkowskie poradziłyby sobie lepiej.
Nie ma wątpliwości, że intencją ustanowienia nowej kompetencji dzielonej jest możliwość prowadzenia lepszej koordynacji działań na wypadek hipotetycznej przyszłej pandemii. Usprawniłoby to proces np. zakupu leków, środków ochronnych czy szczepionek, włączając w to możliwość ich zakupu po cenie, która w przypadku negocjacji prowadzonych przez UE jako całość byłaby niższa niż dla poszczególnych państw członkowskich, co sprawiłoby, że narodowe budżety mogłyby zaoszczędzić. Z drugiej strony, pytanie, które kroki podejmowane przez UE w obliczu epidemii byłyby zgodne z zasadą pomocniczości, pozostaje kontrowersyjne. Wszystko może być oczywiście skwitowane argumentem, że epidemia jakiegoś wirusa to problem z natury ponadnarodowy, więc inna opcja niż ustalanie polityki w tej sprawie na poziomie całej UE jest nieracjonalna. Jednak przykładowo, odgórne określenie przez UE zasad izolacji społecznej (lockdownu), w tym zamknięcia szkół i uczelni (w projekcie zostaje w tym kontekście wspomniana m.in. właśnie kwestia edukacji) sprawi, że państwa czy władze lokalne nie będą mogły określać tych zasad same, a zatem spowoduje to, że obywatele (w tym analitycy) nie będą mogli porównać efektów różnych krajowych podejść do epidemii (na przykład szwedzkiego, hiszpańskiego i polskiego). Można także przedstawić argument z różnic kulturowych, które skądinąd według autorów projektu Unia ma intensywnie wspierać (zob. proponowany art. 165 ust. 2.3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [TFUE] oraz art. 3 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej [TUE]) – podejście do pandemii może różnić się w poszczególnych krajach, gdyż odzwierciedla związane z kulturą i obyczajami danego narodu sposoby myślenia o tym, jak reagować na dane zagrożenie.
Ponadto przed wprowadzeniem omawianej tu nowej „epidemicznej” kompetencji dzielonej, umacniającej możliwość m.in. wspólnych unijnych zakupów środków medycznych, należałoby zadbać o wyjaśnienie niejasności związanych z zakupem szczepionek od Pfizera przez Komisję Europejską oraz z dopuszczalnością rezygnacji Polski z kupna kolejnej transzy szczepionek w sytuacji nadejścia wojny Rosji z Ukrainą i stopniowego łagodzenia się sytuacji epidemicznej. Nowe prawo unijne powinno zagwarantować, aby UE i żadne państwo członkowskie nie były w takich sytuacjach narażone na nieprzewidywalne koszty (Polska została pozwana przez Pfizera na 6 mld zł za niewywiązanie się z zakupów).
Większa legitymizacja demokratyczna?
Według rezolucji Parlamentu Europejskiego zmiany traktatowe mają „umocnić legitymację demokratyczną i rozliczalność” Unii Europejskiej. Wydaje się to jednak tylko szumną zapowiedzią. Przykładowo, Europejczycy biorący udział we wspomnianej „Konferencji o przyszłości Europy” zaproponowali tworzenie organizowanych co 12–18 miesięcy Zgromadzeń Obywatelskich, które mogłyby sugerować zmiany w unijnych przepisach – co należy interpretować również w kategoriach możliwości buntu przeciw zbyt restrykcyjnym przepisom (jak te o zakrętkach). Jak czytamy w konkluzjach raportu, instytucje UE zostałyby zobowiązane prawnie do tego, aby nie ignorować propozycji Zgromadzeń Obywatelskich. Fakt, że propozycja ta nie znalazła się w propozycjach zmian traktatów, jak również to, że zawarty w projekcie komisji PE pomysł ustanowienia nieco podobnej instytucji „obowiązkowo” wcielającej głos obywateli w prace UE – referendum europejskie – został odrzucony w oficjalnej rezolucji, świadczy o tym, że zmiany traktatowe potrzebne są raczej do realizacji innych postulatów „Konferencji o przyszłości Europy” niż te związane z demokratyczną partycypacją – właśnie tych dotyczących niebezpiecznego rozrostu prawa w zakresie zrównoważonego rozwoju, „zielonej gospodarki” czy „gospodarki o zerowym bilansie energetycznym”.
Według pierwotnego, nieprzyjętego projektu Verhofstadta i innych instytucja takiego referendum miałaby następujący kształt (nowy ustęp 4b art. 11 TUE): „Parlament Europejski może, większością głosów członków wchodzących w jego skład, przedłożyć Radzie Europejskiej wniosek w sprawie referendum europejskiego. Wniosek w sprawie referendum europejskiego musi być zgodny z wartościami europejskimi określonymi w artykule 2. Jeżeli Rada Europejska przyjmie zwykłą większością głosów decyzję, w której opowie się za proponowanym referendum, Komisja organizuje referendum. Każde referendum europejskie organizuje się tego samego dnia w całej Unii”.
Referendum takie, jak wynikało z pierwotnego projektu, mogłoby odbyć się również w celu przyjęcia bądź odrzucenia omawianych tu (i wszelkich przyszłych) zmian traktatowych (proponowany art. 54 ust. 2 TUE), a zatem dotyczyłoby samego pytania o to, czy rozszerzać kompetencje UE, czy nie. W przyjętej rezolucji o referendum nie ma ani śladu, mimo że niektórzy eurodeputowani nie mieli świadomości, że ten pomysł zniknął (przykładowo, niezrzeszony poseł Antoni Comín i Oliveres, później głosujący na „tak”, w debacie plenarnej zachwalał projekt właśnie za to, że postuluje on zwiększające demokratyczną legitymizację UE ustanowienie europejskiego referendum).
Skwitować to można gorzkimi słowami francuskiej filozofki Chantal Delsol: „Najważniejszy [według UE] jest deficyt demokracji. Środkami zaradczymi są dialog, konsultacje, uczestnictwo i rozwijanie poczucia odpowiedzialności na wszystkich poziomach, żeby przywrócić zaufanie. Lecz w żadnym razie nie chodzi o promowanie autonomii instancji terenowych, jak w federalizmie. Komisja, czyli europejski organ wykonawczy niepochodzący z wyboru, uważa odwrotnie, że musi lepiej wyjaśniać swoje decyzje, uczynić je bardziej transparentnymi – z pewnością nie powinna powierzać ich niższym instancjom. W tym samym duchu dawny francuski premier na zakończenie pewnego przemówienia stwierdził: «Najważniejsze jest nie to, czy się zgadzacie, czy nie, lecz to, byście dobrze zrozumieli moje słowa». (…) Konsultacje [promowane przez UE] mogą doprowadzić do zmian marginalnych, dotyczących sposobu wprowadzania decyzji w życie, lecz z całą pewnością nie do modyfikacji linii politycznych ani fundamentalnych praw, ani zasad jednorodności” („Czas wyrzeczenia”, przeł. Grażyna Majcher, PIW, Warszawa 2020, s. 253-254).
Pozostałością po instytucji referendum w ostatecznie przyjętej rezolucji jest nacisk autorów projektu na sprawczość obywateli, wyrażający się w chęci poprawienia art. 10 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej. Chodzi o zamianę mglistego sformułowania „Każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii. Decyzje są podejmowane w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela” na „Każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii. Unia zapewnia istnienie instrumentów umożliwiających obywatelom korzystanie z tego prawa”. Wprowadzenie do TUE takiego zapisu jest mimo wszystko dość znaczące, gdyż można na jej podstawie dążyć do wprowadzenia różnych instrumentów demokracji bezpośredniej, w ramach których obywatele mogliby się m.in. zbuntować przeciw zbyt surowemu prawu UE.
Pewnym zawartym w przyjętej rezolucji sposobem zwiększenia legitymizacji demokratycznej w UE (choć związanej z demokracją przedstawicielską, a nie bezpośrednią) jest wprowadzenie instytucji „zielonej kartki”, wcześniej promowanej w latach 2013-14 przez Niderlandy i Danię (a także nienależącą już do UE Wielką Brytanię). Zaletą tej koncepcji jest fakt, że w ramach kontroli stosowania zasady pomocniczości parlamenty narodowe mogą zażądać od Komisji Europejskiej i PE uzasadnienia konieczności obowiązywania nie tylko proponowanych aktów ustawodawczych, ale także już istniejącego prawa (jak np. wspomniana dyrektywa DAC7 czy zapis dyrektywy SUP o nakrętkach). W związku z tym nowy artykuł 299g TFUE ma brzmieć: „Każdy parlament narodowy lub każda izba parlamentu narodowego może zażądać od Parlamentu Europejskiego lub Komisji przedłożenia wszelkich odpowiednich wniosków w sprawach, co do których dany parlament lub dana izba uważa, że akt Unii jest niezbędny w celu wykonania traktatów. W przypadku gdy instytucja otrzyma żądanie zgodnie z akapitem pierwszym, ale nie przedłoży wniosku w terminie sześciu miesięcy, instytucja ta informuje parlament narodowy, Komitet Regionów oraz w stosownych przypadkach Parlament Europejski o powodach, dla których tego nie uczyniła”.
Los żółtej kartki, większości zwykłej i referendum
W ramach kontroli obywateli i państw członkowskich nad sprawami takimi jak konkurencyjność gospodarki i obrona indywidualnych swobód w UE, uczestnicy rozpoczynającej się teraz europejskiej debaty o zmianie traktatów powinni zwracać uwagę na trzy rzeczy.
Po pierwsze, w proponowanych zmianach traktatowych utrzymana wydaje się procedura „żółtej kartki”, która – zgodnie z Protokołem nr 2 do Traktatu Lizbońskiego – stanowi relatywnie silny mechanizm zapobiegania łamaniu przez Brukselę zasady pomocniczości. Polega ona na tym, że jeżeli 1/3 izb parlamentów narodowych w UE (1/4 w przypadku tzw. przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości) przedstawi uzasadnione opinie o niegodności proponowanego aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości, Komisja Europejska musi ponownie przeanalizować ten projekt, by go podtrzymać, zmienić lub wycofać. Jednak nawet jeżeli zdecyduje o jego podtrzymaniu, proces legislacyjny może zostać przerwany, jeżeli 55 proc. członków Rady UE lub większość deputowanych Parlamentu Europejskiego uzna, że ów projekt jednak nie jest zgodny z zasadą pomocniczości.
Autorzy rezolucji chcą dodać zapis o żółtej kartce do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jednak w ograniczonej wersji – chodzi wyłącznie o możliwość zgłoszenia przez parlamenty opinii o niezgodności wniosków ustawodawczych z zasadą pomocniczości w ciągu 12 tygodni (wcześniej 8), by Komisja „uwzględniała uzasadnione opinie otrzymane od parlamentów (…) w rocznych sprawozdaniach dotyczących zasady pomocniczości i proporcjonalności” i udostępniała te opinie Radzie UE i Parlamentowi Europejskiemu – ale tylko wtedy, „gdy parlamenty narodowe przedkładają znaczną liczbę uzasadnionych opinii na temat danego projektu ustawodawczego”. Powstaje wątpliwość, czy oznacza to, że wspomniane wyżej „mocniejsze” zapisy dotyczące żółtej kartki – jej określonego wpływu na procedurę legislacyjną – mają zostać zniesione. Z jednej strony autorzy projektu mówią, że zapis 299f modyfikuje jedynie art. 6 Protokołu nr 2 wprowadzającego żółtą kartkę, a zatem nie zmienia opisanego mechanizmu wpływu na legislację, który jest zapisany w art. 7 tego protokołu. Z drugiej strony, po poprawce 299g autorzy projektu wspominają o „dawnym Protokole nr 2”, co budzi wątpliwości, czy nie miałby on po zmianach traktatowych zniknąć, by istnieć w okrojonej, słabszej wersji, którą będzie wyłącznie art. 299f.
Po drugie, warto pamiętać, że zmianą, która na pewno będzie powracać w narracji o reformie UE, jest (uzasadniana przez autorów projektu „zwiększeniem zdolności Unii do działania”) zamiana potrzebnej do zatwierdzenia nowego prawa przez Radę UE większości kwalifikowanej na większość zwykłą. Pomysł taki istniał w oryginalnym projekcie Verhofstadta i innych. Obowiązujący zapis art. 16 ust. 3 TUE: „o ile Traktaty nie stanowią inaczej, Rada stanowi większością kwalifikowaną”, miał tam być zastąpiony przez określenie „… zwykłą”. Konsekwencje takiej zmiany może przybliżyć nam wyjaśnienie, że obecnie większość kwalifikowana to (zgodnie z art. 16 ust. 4 TUE) „co najmniej 55% członków Rady, jednak nie mniej niż piętnastu z nich, reprezentujących Państwa Członkowskie, których łączna liczba ludności stanowi co najmniej 65% ludności Unii”. Proponowana przez komisję europarlamentu „większość zwykła”, która ma zastąpić tę kwalifikowaną, definiowana była w projekcie jako „większość członków Rady reprezentujących co najmniej 50% ludności”.
Jak widzimy, demokratyczna legitymizacja zostałaby tu osłabiona, a nie wzmocniona, ponieważ obecnie nowa dyrektywa może zostać zaakceptowana, gdy popierający ją członkowie Rady UE reprezentują co najmniej 65% ludności Unii, a po zmianach wystarczyłoby, że reprezentowaliby tylko 50% unijnego społeczeństwa. W przyjętej ostatecznie rezolucji poprawka zmieniająca większość kwalifikowaną na zwykłą zniknęła, lecz ci, którzy chcą, aby UE „reagowała szybciej”, mogą chcieć próbować ją przywrócić w toku debat i procedur, które się teraz rozpoczną. W polemice ze zwolennikami tego pomysłu należy przypominać, że zmiana większości kwalifikowanej na zwykłą ułatwiłaby rozrost unijnego prawa. Zwiększyłaby także prawdopodobieństwo przypadków, w których dane prawo może zostać zaakceptowane nawet wtedy, gdy spora liczba rządów państw członkowskich nie zapoznała się dokładnie z danymi propozycjami legislacyjnymi i nie przemyślała ich konsekwencji.
Po trzecie, nagłe usunięcie z projektu instytucji europejskiego referendum – co stoi w sprzeczności z deklarowanym przez projektodawców zapewnieniem większej demokratycznej legitymizacji UE – na pewno nie umknie uwadze różnych (czasem pokrywających się) grup mających swoje racje: zwolenników oddolnej demokracji wierzących w naturalną słuszność koncepcji uzupełnienia UE o głos obywateli; tych, którzy wierzą w istnienie ludu (demosu) na poziomie europejskim, a nie tylko narodowym; czy wreszcie wszystkich tych, którzy liczą na możliwość zablokowania ich zdaniem niekorzystnego europejskiego prawa przez obywateli. W toku debaty o reformie Unii warto zatem rozważyć przypominanie o potrzebie przywrócenia instytucji europejskiego referendum do projektu zmian traktatowych.
